本刊记者 杜悦英
中国第一部土壤污染防治领域的专门法律，正与我们渐行渐近。
在十二届全国人大常委会第二十八次会议对其首次审议通过后，6月28日—7月27日，《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》在中国人大网面向社会公开征求意见。截至7月19日零时，“全国人大法律草案征求意见管理系统”显示，土壤污染防治法（草案）已收到意见315条，足见其受关注程度。
“将立法作为解决土壤污染问题的根本性措施”，在中国人大网关于《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》的说明中，如此归纳土壤污染防治立法的重要意义。接受《中国发展观察》采访的多位学者亦表示，立法对于土壤环境保护事业将具有显著的推动效应。
现状：隐蔽、积累、难治理的土壤污染
中国科学院地理科学与资源研究所环境修复中心主任陈同斌向《中国发展观察》介绍，与水、大气污染相比，土壤污染具有隐蔽性、积累性、治理难三大特点。起初，土壤是环境污染的受体，容纳各种污染物，但当土壤污染积累到一定程度，超越了它的环境容量，土壤就转变为污染源，形象地说，就是“化学定时炸弹”。土壤污染肉眼难以识别，进行精准的检测也不方便，于是土壤污染往往很隐蔽，问题的暴露则通常滞后。此外，土壤污染修复成本较高，修复一亩污染场地最多需投入200万－300万元，一亩污染农地的修复成本则是3万—5万元。
土壤污染的隐蔽性和滞后性，使得与水和大气污染相比，土壤环境治理的压力和动力来得晚一些。与《水污染防治法》和《大气污染防治法》相比，《土壤污染防治法》的立法尽管滞后，但终于“千呼万唤始出来”。“改善土壤污染的现状是出台土壤污染防治法的重要目标”，国务院发展研究中心社会部周宏春研究员认为。
中国土壤污染状况究竟如何？2014年，环境保护部和国土资源部联合发布了《全国土壤污染状况调查公报》。这份报告基于2005年4月至2013年12月环境保护部会同国土资源部开展的首次全国土壤污染状况调查。历经六年的调查结果显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。
在周宏春看来，我国重金属污染场地治理中主要存在三方面问题：首先是家底不清。污染场地一般呈点状分布，当前，我国只有少数城市对已搬或拟搬企业场地的污染状况进行了调查；绝大多数城市对污染场地范围、污染程度和环境风险等尚缺乏了解。
其次是责任认定困难。工业企业搬迁后留下的场地未经治理修复或仅经简单处理就加以利用的现象较为普遍。由于企业产权以及场地使用人发生了变化，确定历史污染者和未来开发商的责任较为困难。
还有修复资金和技术缺乏，政策法规不完善，执法不力，处罚过轻。此外，没有制度和机构改革，难以改变监管不力的局面。
在此情况下，“土壤环境质量问题日益引起重视”，中国环境科学研究院环境安全研究中心薛南冬研究员说。近年来，土壤污染问题已经成为继大气污染、水污染之后引起全社会高度关注、急需解决的重大环境问题。土壤已经成为我国“向污染宣战”的三大主要战场之一。为适用土壤污染防治工作的需要，呼唤一部关于土壤污染防治的专门法律——《土壤污染防治法》的出台。
立法：持续、渐进地推动
虽然外界未必全程知晓，但是我国的土壤污染防治立法工作“一直在推进中”。薛南冬介绍，早在2006年，环境保护部即着手启动了土壤污染防治立法研究工作，并组织开展相关调研活动，编译了日本、德国、瑞士、加拿大、比利时、美国等十几个国家和地区土壤环境保护方面的法律法规，组织召开了立法专题研讨会、专家讨论会和国际研讨会等。多年来，全国人代会期间都有代表提出立法议案或者建议，土壤污染防治法的相关工作一直在推进。
公开资料显示，2012年，土壤污染防治立法被列入国务院立法工作计划三类项目。2013年，在十二届全国人大常委会确立的68项立法规划中，《土壤污染防治法》被正式纳入第一类项目（条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案）中。
2013年底，全国人大环资委正式委托环境保护部起草草案的建议稿。2014年12月，草案建议稿提交全国人大环资委。
2015年以来，全国人大环资委牵头成立了土壤立法专家组、工作组和协调组，制定了立法工作方案，组织召开土壤污染防治立法部门座谈会和专家座谈会，初步形成了征求意见稿草案。
值得注意的是，2016年5月，国务院颁布了《土壤污染防治行动计划》（即“土十条”），作为当前和今后一个时期全国土壤污染防治工作的行动纲领，“土十条”对土壤专门立法的进程起到了推动作用。“土十条”明确提出要加快推进立法进程，配合完成土壤污染防治法起草工作，要求到2020年，土壤污染防治法律法规体系基本建立。
薛南冬说，整体看来，“土十条”对构建和完善土壤污染防治体系提供了指导，为立法提供了基础，而大气污染防治法和水污染防治法的相继修改，又为土壤污染防治立法提供了成功经验。土壤污染防治立法时机已成熟，具备出台条件。
总而言之，《土壤污染防治法》的制定对规范我国土壤污染防治工作具有重要意义，明确了环境保护部门对土壤污染防治的统一监督管理职能，将土壤污染防治管理进一步规范，将提高公众土壤污染防治意识，充分调动全社会的力量，实现政府、法人和公众的全方位参与。
《土壤污染防治法》对标准、调查、监测和规划等相关技术做了详细规定，建立了土壤环境信息与数据共享机制，对于统筹全国土壤污染情况，制定相应措施解决土壤污染问题将具有重要实际意义。而这部法律的正式颁布，更是对我国环保法治体系的重要补充和完善。
未来：制度、技术来护航
在专家们看来，《土壤污染防治法（草案）》亮点颇多：
确立了土壤污染责任人、土地使用权人和政府顺序承担防治责任的制度框架。规定禁止在农用地排放重金属、有机污染物等含量超标的污水、污泥、清淤底泥、尾矿（渣）等；禁止在农用地施用重金属、持久性有机污染物等有毒有害物质含量超标的畜禽粪便、污水、沼渣、沼液等。
规定列入土壤污染风险管控和修复名录的污染地块，县级以上地方人民政府国土资源、规划、住房城乡建设等有关主管部门不得批准其作为住宅、公共管理与公共服务等用地。
规定不论是农用地还是建设用地，确实需要修复的，要由土壤污染责任人负责修复。农用地的土壤修复，土壤污染责任人无法承担修复责任的，由地方人民政府代为修复，但由此产生的费用，是有权向土壤污染责任人进行追偿的。草案还规定，国家建立土壤环境信息与数据共享机制。
“法律还是要落在执行”，周宏春表示，与世界主要国家相比，中国大大小小的环境法律法规建构起的环境法制体系已经相当健全，但如何真正落到实处，仍然是需要继续解决的问题，对于《土壤污染防治法》来说，同样如此。
他还提到，对于找不到污染责任人的土地，草案把地方人民政府作为复杂成因污染土地修复的“兜底人”，国家、省级层面的基金作为修复的经济主体，避免了过去此类污染土壤因责任主体不明、追偿不到位导致修复不及时的情况。但是根据美国经验，基金化运作也并非完美。
美国国会1980年通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》，批准设立污染场地管理与修复基金，即“超级基金”。美国超级基金对褐土地治理起到了积极作用。然而，实践显示，原来设计的投入规模远不能满足治理需求，甚至成了“无底洞”。如何避免基金化运作企业形成“政策依赖”，进一步完善土壤污染防治资金来源制度，引导和鼓励社会力量投资土壤污染防治，是下一步需要细化解决的问题。
关于《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》的说明强调，草案突出“以提高环境质量为核心”。土壤污染问题的最终解决，还是要靠能够“治本”的自主土壤修复技术。近年来，我国科研人员在土壤修复技术研发，土壤治理与修复产业发展等方面，取得了很大进步。
薛南冬说，从去年5月28日国务院印发《土壤污染防治行动计划》（“土十条”）以来，中央财政和环保部联合设立了土壤污染防治专项资金，专项资金支持土壤污染防治关键技术研究，大大增加了在土壤修复技术研发上的投入，加大了土壤修复技术研发力度，加快了适用技术的推广和应用。土壤污染防治工作也开始提速，土壤修复产业也逐渐步入快车道，土壤修复行业的从业人数、从业单位不断增加。修复行业企业与各大高校、科研院所的合作明显增多，土壤污染治理和修复产学研一体化加速形成。
陈同斌观察到，由于入场资金量巨大，一些企业很想进入土壤修复市场，但苦于没有成熟技术。国内研发了一些达到国际领先水平的土壤修复技术，但也有些研究属于低水平重复劳动。
在他看来，土壤修复产业未来较有发展前景的技术方向是生物法。传统的污染土壤修复主要以客土、土壤淋洗、施加稳定剂等物理化学方法为主，此外也有一些新型的环境功能材料应用于污染土壤修复。但是，传统的物理、化学修复技术对于治理严重污染土壤虽然时间短、见效快，但往往伴随着高能耗、高费用、二次污染等风险。如何在污染场地原地治理修复土壤，近年发展起来的利用特定植物或微生物修复污染土壤的生物修复方法（或生物法与其他方法联合作用）越来越展现出其优势。
陈同斌说，生物修复土壤是一个复杂的系统工程。以其中的植物修复污染农地为例，包含育苗、移植、管理、应用等多方面工作。农地污染以重金属污染为主，其中以砷和镉的问题最为严重。陈同斌和他的团队经过20多年的研究，发现对砷和镉分别具有超强富集能力的植物——蜈蚣草和景天。
植物从土壤中吸收了大量重金属之后，土壤污染的问题解决了。但富集了重金属物质的蜈蚣草和景天后续如何处理？这是另一个难题。对于蜈蚣草，陈同斌团队采取了对超富集植物收获物进行安全焚烧的方案：在焚烧过程中添加固定剂的技术，尾气中重金属等各项指标完全达标，焚烧后的灰烬还可以提取有价金属或作为危险废物进行安全填埋。
富集了镉的景天则可切割成若干段，一段还原成一颗苗，可继续种植，稀释土壤中的污染物；作为花卉还可销售，产生新的经济收益。这一自主植物修复技术，目前在四川、广西、河南、河北等地已有成功应用。
毕竟，“土壤质量的真正改善是最终目标”，陈同斌说，综合考虑土壤污染物吸收的机理、调控及技术应用，因地制宜优化，原位修复，不形成二次污染，投入低的技术，才能够真正解决土壤污染问题。
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