陈 剑
“大道至简，有权不可任性。”——这是国务院总理李克强在2015年政府工作报告中特意增添的内容，得到了普遍好评。有权不可任性，看似简单朴素的道理，要付诸实施，却是困难重重。权力之所以任性，主要源于权力监督的缺失。而推进“四个全面”，是遏制权力任性，打造制度铁笼子的关键举措。
2012年12月，习近平总书记在江苏省调研考察时提出了“四个全面”，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。2015年2月2日，省部级主要领导干部“学习贯彻十八届四中全会精神、全面推进依法治国”专题研讨班在中央党校开班，习近平总书记在开班仪式上讲话中集中论述了“四个全面”战略布局的逻辑关系。“四个全面”是我国现代化建设的总体方略，事关中国的全局发展。“四个全面”的相互关系是：“全面建成小康社会”是我国现代化建设的战略目标；“全面深化改革”是实现这一目标的强大动力；“全面依法治国”是“全面建成小康社会”和“全面深化改革”的法治保障；从严治党是实现前面“三个全面”的“政治保证”。“战略目标——强大动力——法治保障——政治保证”，构成了在特定历史时期中国现代化建设全局完整的逻辑结构和系统。
推进“四个全面”，涉及内容广泛，但每个方面的深入推进都对权力任性起了不同程度的遏制作用，包括放权、限权、分权和监督权力的使用等等。
全面建成小康社会，推进社会民主，破解权力任性
“全面建成小康社会”所说的“全面”，其含义不仅包括经济持续健康发展，人民生活水平全面提高，资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展和文化软实力显著增强，还包括人民民主不断扩大。而民主不断扩大，对遏制权力任性具有基础性意义。
要遏制权力的任性，需要打造制度的笼子。什么是制度的笼子，有铁笼子和纸笼子之别。好的制度的笼子，一定是一种制约力量的存在，且这种制约力量能够强大到权力不能任性也不敢任性。这就是一种好的制度笼子——铁笼子。如果一项制度，虽然有制度建设字样，例如制止公款吃喝，中央有八项规定，各级地方党委和政府也有相应的条文，依然有官员阳奉阴违，顶风违纪，说明制止公款吃喝一系列的制度规定，缺少强有力的制度保障，还不能看作是铁笼子。再比如，“三重一大”制度规定，重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用，必须集体讨论。但现实中，“一把手”专权现象依然存在，“三重一大”制度规定并不能在现实中得到很好落实，说明这项制度存有缺陷，还没有强大到权力不能任性的地步，依然不能看作是一个铁笼子。
要打造遏制权力任性的铁笼子，法宝就是民主，就是真正体现“民”为主的那种民主。
要遏制权力任性，最重要的是让人民能够监督权力。这就需要不断扩大民主，推进人民民主程度不断提高，在保障公民各项权利实现的同时，让公民能够广泛有序地参与种种政治生活。
没有人民民主的不断扩大，已经建成的小康社会不是全面小康社会。而要推进人民民主，就是要扩大选举民主，做实协商民主，推进制度公正，健全和完善我国的根本政治制度和基本政治制度。特别是健全和完善人民代表大会制度这一根本的政治制度，进而真正体现权为民所赋，通过制度的健全和完善“权力也必须受监督”的制度环境，使人民能够真正对权力进行有效监督，这样才能有效防止权力的任性。而扩大选举民主，做实协商民主，推进制度公正，需要有时间表和路线图。只有人民民主不断扩大，人民民主不断成熟，真正体现“民”为主，才能彻底破解权力的任性。
全面深化改革能够有效遏制权力任性
全面深化改革是要协调推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，对遏制权力任性作用显著。以经济体制改革为例，这是全面深化改革的重点，重要的是放权和限权，对权力做减法。长期以来，政府权力过大，政府对市场经济的主导使政府成为资源配置的主要力量，在GDP至上的理念指导下，政府的大量投资虽会带来经济增长，但却压抑市场活力，限制市场的充分竞争。而政府向市场放权，通过建设有限政府科学地界定政府权力，则可以释放市场活力，营造公平的市场竞争环境。政府权力的减法，可以换来市场活力的倍增，这就是“减法换乘法”的原因。相反，政府权力的加法，换来的是市场活力的除法，也就是说政府权力只增加一点，但是市场活力却可能因此呈几何级递减。
新一届政府上任两年来，为推进市场经济体制改革，对政府权力，主要是“减”和“放”。“减”包括减政、减少行政审批、减少对微观经济的干预、减少赋税等一系列措施，达到减少政府权力的作用；“放”包括政府向市场、向社会放权，中央政府向地方政府放权；在放权的同时，达到激活市场活力和提升地方政府积极性的作用。以减少行政审批改革为例，行政审批制度改革既是推进市场经济体制改革的重要内容，同时也是政府行政体制改革的核心和重点，本届政府从上任之初就紧紧牵住这个牛鼻子，通过简政放权，优化行政审批程序。2014年，国务院各部门全年取消和下放246项行政审批事项，取消评比达标表彰项目29项，本届政府减少1/3行政审批事项的目标提前实现，释放了市场和社会活力。
在全面深化改革中，政治改革是核心，其基本内容之一是重新配置、规范和限制政府的权力。通过健全和完善各项政治制度，通过制度公正推进社会公正。以对人民代表大会制度进行改革为例，当前迫切需要推进的是各级人大如何切实加强对“一府两院”的监督，如何切实加强对政府公共财政和公共预算进行监督。以后者为例，审查预算是世界上各国议会最主要的职权工作之一。公共财政，议会控钱，成为现代民主政治的精髓，也是人类社会政治文明的表现。正是有议会对政府财政的控制，才使得政府不能随心所欲，政府的权力也因此受到限制。近年来，全国人大在对政府财政进行预算审查时有所进步，提高了财政透明度，已经在一定程度上遏制了政府权力的任性。如果在今后几年，各级人大对各级政府的预算监督有更进一步的实质性进步，政府各部门财政公开并细化，得到各级人大切实有力的监督，将会极大促进全国人大乃至各级人大作用的发挥，推进中国政治体制的进步。
全面依法治国有利于规范和遏制权力
法治是一个国家发展的重要保障，是治国理政的基本方式。习近平同志指出：“发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化”。党的十八届四中全会提出建设法治中国，提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。而这对规范和遏制权力具有重要意义。
宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。宪法神圣，是因为宪法为共和国制定了权力的遵循，并为公民权利的实现提供了制度保障，进而在现实生活中得到有效实施。宪法生命在于实施，宪法的尊严和权威也在于实施。因而，建立宪法实施监督制度，是建设法治中国的关键和突破口，对限制公权力的滥用，使公权力的运用严格建立在宪法和法律的轨道上具有重要意义。
宪法是国家的根本大法，各级政府必须依宪施政、依法行政，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。政府的所有行政行为都必须有法有据，任何政府部门都不得法外设权。一切违法违规的行为都要追究，一切执法不严不公的现象都必须纠正。李克强总理在上任之初提出“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”，是推进各级政府必须依法行政、限制权力任性的重要举措。其中，“权力清单”主要明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；“负面清单”主要明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；“责任清单”主要明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。本届政府推进的一系列依法行政的举措，通过减权、放权、限权，有利于遏住权力的任性。
此外，理顺行政程序，明确行使权力的流程、行为时限，使公民对于权力有预期，也十分重要。
推进全面依法治国，包括推进司法改革，可以有效限制和规范公权力的使用。在推进司法改革方面，主要内容包括完善司法责任制、完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理等司法体制改革的基础性、制度性措施。而这些措施，规范和重新配置了司法权力的使用，有利于遏制权力的任性。以完善司法责任制为例，法院依法享有独立行使审判权，是法治发展的规律要求和必然趋势；法官独立享有不受任何干涉的裁判权是司法公正、司法独立的根本要求。而这些内容，明确了主体责任，“让审理者裁判，由裁判者负责。”通过明确法官、检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制，才能避免司法权力被滥用。
全面从严治党有利于限制和监督权力
2014年12月13－14日，习近平总书记在江苏调研期间，第一次提出了“全面从严治党”，并作了重要阐述：“从严治党的重点，在于从严管理干部，要做到管理全面、标准严格、环节衔接、措施配套、责任分明”。从严治党，通过从严管理干部，就权力运作而言，实质是对党的各级领导干部掌握的权力进行严格监督和限制。各级领导干部在权力的使用上，必须严格遵循党章，严格遵守宪法和各项法律，并始终接受人民的监督。
从严治党，包含八方面要求：落实从严治党责任，坚持思想建党和制度治党紧密结合，严肃党内政治生活，坚持从严管理干部，持续深入改进作风，严明党的纪律，发挥人民监督作用，深入把握从严治党规律。落实上述八个方面要求，是遏制权力任性的重要内容。
从严治党，重在遵章守法。“章”是《中国共产党章程》， “法”是《中华人民共和国宪法》和各项法律。《中国共产党章程》总纲中提出，“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动”。每个党员和党员领导干部必须在宪法和法律范围内活动。落实党章这条规定，实际是划定了权力运用的界限。
落实全面从严治党，需要严格限制权力的运用。《中国共产党章程》第二条明确指出，“中国共产党党员永远是劳动人民的普通一员。除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权”。在当下，由于党员领导干部掌握诸多权力，如何防止党员领导干部谋求私利和特权就十分必要。
全面从严治党所说的“全面”至少包含三个层面内容。一是无死角，涵盖党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设各个领域；二是主体全覆盖，不仅是党中央的责任，也应当是党的各级组织的责任；三是可持续，要保持从严治党不松懈，从严治党就需要常态化、制度化和法治化。而上述这些都有利于遏制权力的任性。
而要真正落实从严治党，则需要不断推进党内民主，通过推进党内民主以加强党内监督和制约，进而破解权力的任性。
作者为中国经济体制改革研究会副会长、北京社会主义学院副院长
