郭朝先 周雯露
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“绿水青山就是金山银山”理念提出20 年来，我国生态保护补偿机制建设迅速推进，生态保护补偿覆盖范围不断扩大，投入逐年增加，成效日益显著。“十五五” 时期乃至今后更长一段时期，应进一步完善我国生态保护补偿机制，实现生态资源从生态效能向经济价值的跃升。
2005 年8 月，时任浙江省委书记的习近平同志到浙江省安吉县天荒坪镇余村考察时，提出了“绿水青山就是金山银山”这一理念，深刻阐明了发展与保护的关系，为中国乃至世界指明了一条实现可持续发展的新路径。“绿水青山就是金山银山”理念是习近平生态文明思想的核心理念。在这一理念指引下，我国不断加强生态环境保护，持续完善生态文明相关体制机制，生态保护补偿机制即是其中的重要组成部分。本文简要回顾生态保护补偿机制建立完善的历程和成效，并对其未来发展进行展望。
2024 年4 月颁布的《生态保护补偿条例》明确，生态保护补偿，是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。该条例还指出，生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。
我国生态保护补偿机制建设进展与成效
我国生态保护补偿机制萌芽的标志性事件是1999 年开始试点的退耕还林还草工程和2003 年开始试点的退牧还草工程。2005 年“绿水青山就是金山银山” 理念提出后，我国生态保护补偿机制建设迅速推进，生态保护补偿覆盖范围不断扩大，投入逐年增长，成效日益显著。
（一）生态保护补偿机制建设全面开展，同步推进综合补偿和分类补偿
20 年来，我国生态保护补偿机制全面推进，包括财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等多种形式。财政部数据显示，通过政策和资金引导， 全国已有24 个省份建立了30 个跨省流域横向生态保护补偿机制，江苏、福建、四川、云南等省还实现了省内重点流域补偿机制全覆盖。市场机制补偿已在部分地区和行业开展了试点。我国生态保护补偿涉及重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要区域， 以及森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地和法律、行政法规和国家规定的水生生物资源、陆生野生动植物资源等其他重要生态环境要素。
从大致的时间线来看，在财政分类补偿方面，除了退耕还林还草工程、退牧还草工程外，2005 年，我国开始实施流域生态保护补偿和水源区等水流生态保护补偿；2010 年，山东、厦门等地开始开展海洋生态保护补偿试点；2013 年、2014 年、2016 年、2020 年陆续在荒漠、湿地、耕地和水生生物资源养护等环境领域开启补偿试点。在财政综合补偿方面，2008 年起，中央财政开始对国家重点生态功能区实施转移支付政策，2016 年国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，首次提出“开展贫困地区生态综合补偿试点”；2019 年国家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》，细化了“以提高补偿资金使用整体效益为核心”的生态综合补偿机制， 并在江西、福建、贵州、海南等10 个省份各选取5 个县（市、区）率先开展生态综合补偿试点工作；2021 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，其中提出，围绕国家生态安全重点，“实施纵横结合的综合补偿制度”。在地区间横向补偿方面，2011 年，财政部、原环保部在新安江流域启动了全国首个跨省流域生态补偿机制首轮试点，相关工作开展后取得显著成效。随后， 九洲江、汀江—韩江、东江、滦河、渭河流域等六大河流的生态补偿机制陆续建立。2016 年，财政部等四部门联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，对流域生态补偿基准、方式、标准等予以明确。此后，在长江经济带建设“共抓大保护，不搞大开发”、黄河流域生态保护和高质量发展等战略决策要求下，又陆续出台了支持长江、黄河全流域建立横向生态保护补偿机制的相关政策文件。
总体看来， 我国生态保护补偿的资金投入呈增长态势，为相关工作的开展提供了坚实保障。据国家林业和草原局数据，中央财政生态保护补偿资金总投入从2011 年的1102 亿元/ 年增长到2016 年的1800 亿元/ 年。据国家发展改革委数据，中央财政生态保护补偿资金2024 年首次突破2000 亿元/ 年。
为贯彻落实“绿水青山就是金山银山”理念和绿色发展理念，推进生态文明建设，引导地方政府加强生态环境保护，提高生态功能重要地区基本公共服务保障能力，2008 年起中央财政设立重点生态功能区转移支付，用于支持国家重点生态功能区提升基本公共服务保障能力。国家重点生态功能区转移支付属于生态保护综合补偿，省级财政部门可统筹中央财政转移支付资金和自有财力， 支持地方开展生态环境保护工作。
据2010 年底国务院印发的《全国主体功能区规划》，国家重点生态功能区涉及436 个县级行政区，总面积约386 万平方公里，占全国陆地国土面积的41%。2016 年国务院发布《关于同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区的批复》，涉及的县级行政区数量由原来的436 个增加至676 个，占全国陆地国土面积的比例由41% 提高到53%。据财政部数据，2013—2023 年，重点生态功能区转移支付资金从423 亿元增加到1091 亿元，累计投入7900 亿元。
（二）全国超半数森林和草原被纳入生态保护补偿范围，促进我国森林覆盖率和草原综合植被盖度稳步提升
在“绿水青山就是金山银山”理念指引下，我国退耕还林还草工程、退牧还草工程持续深入推进。截至2024 年底，全国一半以上森林和草原纳入补偿范围。据生态环境部数据，我国森林覆盖率从2005 年的18.21% 提升至2024 年的24.02%，成为全球增绿最快最多的国家，约贡献了21 世纪以来全球新增绿化面积的1/4。据国家林草局数据，全国草原综合植被盖度从2011 年的51% 上升到2020 年的56.1%，重点天然草原牲畜超载率从2011 年的28% 逐年下降到2020 年的10.09% ；“十四五”期间，我国草原生态质量显著提升，草原综合植被盖度稳定在50% 以上，退化草原年均缩减5000 万亩，年鲜草产量超过6 亿吨， 草原牲畜承载能力显著增强。
在推进退耕还林还草工程实施方面， 国家林业和草原局数据显示，截至2013 年第一轮工程完成，中央财政累计投入补助资金4424.8 亿元，其中1952.5 亿元投给参与工程建设的812 个国家扶贫开发工作重点县，县均获得2.4 亿元；共实施退耕还林任务4.47 亿亩，工程涉及25 个省（区、市）和新疆生产建设兵团。2014—2019 年实施的第二轮退耕还林还草工程，中央财政共投入749.2 亿元， 其中87.58 亿元补助资金（ 含种苗费） 直接惠及当地贫困户136.4 万户；共实施退耕还林还草任务6783.8 万亩，工程涉及22 个省（区、市）和新疆生产建设兵团。第二轮退耕还林还草补助期满后， 2022 年11 月，自然资源部、国家林草局等五部门印发《关于进一步完善政策措施 巩固退耕还林还草成果的通知》明确， 中央财政安排资金，延长补助期限（其中退耕还林现金补助期限延长5 年，每年每亩补100 元， 每亩共补助500 元； 现金补助政策已经到期的，2022 年一次性补齐应发放补助资金）。
在推进退牧还草工程实施方面， 2005 年1 月，原农业部印发《关于进一步加强退牧还草工程实施管理的意见》； 同年4 月，西部办等五部门印发《关于进一步完善退牧还草政策措施若干意见的通知》，对退牧还草工程的政策进行调整优化；2011 年6 月，《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》印发，标志着我国草原保护补助奖励机制的正式建立；2011 年8 月，国家发展改革委、原农业部、财政部印发《关于完善退牧还草政策的意见》，提出完善补助政策、调整建设内容等，进一步推进退牧还草工程。2011—2015 年实施的第一轮草原生态保护补助奖励政策，补偿范围涉及13 个试点省份，补偿标准为6 元/ 亩禁牧补助和1.5 元/ 亩草畜平衡奖励； 2016—2020 年实施的第二轮草原生态保护补助奖励政策，把禁牧补助提升至7.5 元/ 亩，草畜平衡奖励增加至2.5 元/ 亩。前后两轮实施面积均为38.2 亿亩，中央财政合计投入补奖政策资金1701.64 亿元。“十四五”期间继续实施第三轮草原生态保护补助奖励政策，延续第二轮的补偿奖励标准，实施范围进一步扩大， 中央财政投入继续增加。
（三）越来越多的重要生态环境要素被纳入生态保护补偿范围，典型案例提供成功经验
“绿水青山就是金山银山”理念提出以来，我国生态保护补偿机制不断完善，对湿地、水流、荒漠、海洋以及水生生物资源、陆生野生动植物资源等重要生态资源环境的保护范围和投入力度持续扩大。特别是新安江、九洲江等水流生态保护补偿试点成功实施，综合效益不断扩大，有效推动了“绿水青山”向“金山银山”转化。这些案例形成的经验做法具有复制推广价值。
2009 年的中央一号文件要求尽快启动湿地等生态效益补偿试点。2010 年中央财政设立湿地保护补助专项资金并开展试点。据财政部数据，2010—2015 年中央财政共安排湿地保护与恢复资金20.4 亿元，2016—2020 年中央财政安排投入资金98.7 亿元，实施湿地生态效益补偿补助、退耕还湿、湿地保护与恢复补助项目2000 多个。以辽河口湿地试点为例，2014—2024 年期间，累计投入资金1.78 亿元， 开展耕地补偿7.7 万亩， 受益农户达4759 户，恢复退化湿地577 公顷，恢复翅碱蓬湿地574 公顷，有效应对湿地破碎化问题。
水流生态保护补偿则是我国生态保护补偿机制中发展最为迅速的领域之一。据财政部数据，2012—2024 年，中央财政累计为水流生态保护补偿安排奖励引导资金超过200 亿元；推动24 个省份建立了30 个跨省流域横向生态保护补偿机制。水流生态保护补偿不仅有财政纵向补偿，而且有地区间横向补偿；不仅采用直接的资金补偿，而且推进产业协作和人才交流等多种方式进行补偿。以首个在国家层面推动建立的跨省流域生态补偿试点——新安江流域为例，经过三轮（2012—2020 年） 累计52.1 亿元补偿资金投入，补偿范围已扩展至4 市34 县（区），并探索园区共建、产业协作、人才交流等多种补偿方式。如今“新安江模式”已发展到“新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区建设”新阶段， “一水共护”正在迈向“一域共富”。另据公开报道，2025 年7 月， 广东、广西两省（区）人民政府签订第四轮九洲江流域上下游横向生态保护补偿协议， 广东、广西两省（区）按照1∶1 出资比例，继续共同设立生态保护补偿资金，进一步深化跨省（区）流域环境协同共治。
进一步完善我国生态保护补偿机制
在我国生态保护补偿机制取得巨大进步的同时，也应看到一些客观存在的问题。比如生态保护补偿资金来源单一， 过度依赖财政资金，特别是中央财政资金；地区间横向生态补偿有限，亟待加强；市场机制补偿发育不足，利益相关方权责利匹配程度亟待提高；资源环境基础性制度仍需进一步建设完善等。构建受益者付费、保护者得到合理补偿的良性互动关系，实现多元化的生态补偿机制，需要更多社会资本深度参与。为此，“十五五” 时期乃至更长一段时期，应进一步完善我国生态保护补偿机制，更好实现生态资源从生态效能向经济价值的跃升。
（一）进一步完善财政纵向补偿
进一步明确财政资金对环境保护的奖惩力度和支出使用规定。建议中央财政依据生态产品价值核算结果、生态保护红线面积等科学的可量化指标，动态调整重点生态功能区转移支付资金分配，确保补偿精准覆盖生态保护成本； 地方政府应确保相关资金及时足额发放至实际保护者，或优先用于生态治理修复项目。
（二）鼓励和推动地区间横向补偿
以贯彻落实财政部等五部门2025 年印发的《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》和《关于深入推进大江大河干流横向生态保护补偿机制建设的实施方案》为契机，推动建立覆盖更加全面、权责更加明晰、方式更加多元、治理更加高效的横向生态保护补偿机制。重点推进长江、黄河干流统一的横向生态保护补偿机制的建设， 鼓励各省份建立覆盖辖区内重点河流的跨区域流域横向生态保护补偿机制，稳步推进跨流域重大引调水工程横向生态保护补偿机制的建设；同时，对森林、草原、大气、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态环境要素横向生态保护补偿机制建设进行有益探索。进一步丰富补偿标的、完善补偿标准、创新补偿形式等。如在跨区域流域生态补偿机制建设方面，聚焦流域水质变化情况，科学界定流域省份责任和义务，同时考虑将常规水质指标以外的生态环境指标纳入补偿范围，结合水生态环境保护修复成本和发展机会成本等多种因素综合确定补偿标准，鼓励建立三方或多方参与的补偿机制，推动补偿方式从资金补偿向多元化补偿拓展。
（三）大力发展市场机制补偿
坚持“ 谁污染、谁治理， 谁保护、谁受益”，强化激励约束，吸引更多社会资本参与生态文明建设。持续推进排污权、碳汇产品交易，探索跨区域CCER （国家核证自愿减排量）互认，发展水权、碳排放权期货等融资工具。推动绿色金融工具创新，鼓励银行推广符合绿色项目融资特点的绿色信贷服务；鼓励非金融企业发行绿色债券，拓宽融资渠道； 鼓励保险机构通过绿色产品直接参与生态保护补偿。
（四）完善生态保护补偿机制的配套制度
加快碳排放权、排污权、用水权等资源要素交易市场制度建设，合理界定和配置生态环境权益，引导生态受益者对生态保护者的补偿。
健全调查体系和长效监测机制，加强资源环境要素质量变化监测支撑能力建设；加强补偿资金全过程绩效管理， 强化绩效结果应用；建立完善信息通报机制，强化社会舆论监督等机制。
【本文得到中国社会科学院创新工程项目（编号：2025GJS01）支持】
作者分别为中国社会科学院工业经济研究所产业组织研究室主任、研究员，中国可持续发展研究会理事；渤海证券股份有限公司债权融资总部项目经理