车 峰
精华速览：
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》 继续强调“因地制宜发展新质生产力”。新质生产力的培育壮大需要与之相适应的制度环境。政府作为制度供给的主导者，其职能的发挥对新质生产力的发展具有极其重要的作用。当前，推动政府职能从传统管理型向现代服务型转变，关键在于构建一套能够有效激励科技创新、畅通要素流动、优化产业生态、包容审慎监管的制度体系。本文认为，政府应在产权保护、要素配置、产业治理与创新生态四大关键领域进行相应的制度建设与职能优化，积极构建支持新质生产力发展的现代化治理体系。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》 继续强调“因地制宜发展新质生产力”。发展新质生产力是抓住新一轮科技革命与产业变革机遇、塑造发展新动能的必然要求， 也是推进中国式现代化建设的关键之举。新质生产力具有的高科技、高效能、高质量特征，决定了其发展路径与传统生产力截然不同，更依赖知识、技术、数据等新型要素，更活跃于跨界融合的产业领域，也更需要包容不确定性、激励原始创新、保护创新成果的制度环境。政府需要进一步通过系统性的制度建设， 为新质生产力的稳步发展扫清障碍、提供土壤、注入动力。
筑牢产权保护与激励制度，稳定创新者预期
创新是新质生产力的核心引擎，而稳定的产权预期是激发各类主体创新积极性的基石。构建权属清晰、保护有力、执行高效的现代产权制度体系，是政府的一项重要职能。
第一， 强化知识产权全链条保护。新质生产力发展的前端成果多体现为专利、软件著作权、技术秘密等无形资产。政府需要扮演“守护者”角色，一方面完善立法，紧跟前沿技术发展，及时制定修订相关法律法规，将人工智能生成物、大数据产品等新型客体的保护纳入法律框架；另一方面提升执法效能，建立知识产权快速审查、确权、维权的“绿色通道”，推进和完善知识产权法院和专门审判机构建设，大幅提高侵权成本，切实解决知识产权维权面临的难题。此外， 应积极探索数据知识产权保护制度，明确数据采集、加工、使用、收益的权责利关系，为数据这一关键生产要素的市场化流通奠定更加完善的法律基础。
第二，建立健全前沿领域的产权界定与分配机制。对于基础研究、共性技术平台等具有强正外部性的创新活动， 政府需建设完善合理的成果归属与利益分配机制。例如，在财政资助科研项目中，除涉及国家安全、国家利益或重大社会公共利益的之外，应明确项目承担单位（如高校、科研院所）对成果的所有权，并赋予科研人员更大比例的收益权，打通科技成果转化的“最后一公里”。通过清晰的产权制度安排，让科学家、工程师和企业家能够明确预期其创新行为的回报，充分激发其创新潜能。
深化要素市场化改革，畅通新质生产力“血脉”
新质生产力的发展要求生产要素， 特别是知识、技术、人才、数据、资本等，能够依据市场规则实现高效配置。应打破壁垒，构建统一开放、竞争有序的要素市场体系。
第一，推动数据要素化与市场化进程。数据是驱动新质生产力发展的新动力。应从以下几个方面着力：首先是确权，探索建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。其次是赋能，推动建立规范、安全、高效的数据交易场所和流通平台，制定数据交易、安全、隐私保护等方面的标准与规则。最后是开放，在保障国家安全和个人隐私的前提下，有序推进公共数据资源开放共享，赋能各个行业。
第二，构建激发人才活力的制度体系。人才是新质生产力中最活跃、最关键的要素。要积极打造国际一流的人才发展环境。在“ 引” 上， 要优化高端人才引进的签证、居留、子女教育、医疗保障等配套政策， 形成全球人才“ 磁吸效应”。在“ 育” 上， 要深化高等教育和职业教育改革， 推动学科交叉融合，鼓励校企联合培养，造就一大批卓越工程师和高技能人才。在“用” 上， 要破除隐性壁垒， 建立健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的人才评价体系，让各类人才的创造活力竞相迸发。
第三，优化支撑科技创新的资本供给制度。政府应着力完善多层次资本市场，畅通“科技—产业—金融”良性循环。重点是深化科创板、创业板改革， 强化其服务“硬科技”和“三创四新” 的定位；发挥好政府产业引导基金的杠杆作用，吸引更多社会资本投向种子期、初创期企业；鼓励发展创业投资、股权投资，并为其提供税收优惠、退出便利等政策支持。
创新产业治理与监管模式，拓展新质生产力发展空间
新质生产力往往诞生于技术前沿和产业交叉领域，对传统的行业管理和监管模式也提出了新的命题。政府既要守住安全底线，又要为新兴业态留足发展空间。
第一， 推动包容审慎监管。对于人工智能、生物医药、自动驾驶等新兴领域，政府应树立“鼓励创新、底线监管”的理念。可广泛采用“沙盒监管” 模式， 在特定范围、风险可控的前提下， 允许企业测试新产品、新商业模式，并同步探索建立与之相适应的监管规则。监管政策应保持一定的弹性和适应性，设置一定的“观察期”，避免“一刀切”。
第二，加强标准与规则的前瞻引领。标准是产业竞争的制高点。政府应主动牵头，联合龙头企业、行业协会和科研机构，加快制定新兴产业的技术标准、安全标准和行业规范。通过标准引领， 促进行业有序、健康发展，提升整体竞争力。
第三，搭建共性技术供给平台。在提供基础研究、共性技术等公共产品方面，政府应弥补“市场缺位”，通过直接投资或政策引导，建设完善国家级实验室、产业创新中心、制造业创新中心等共性技术研发平台。这些平台应面向全行业开放共享，致力于突破关键核心技术“卡脖子”问题，降低中小企业进行技术创新的门槛与成本。
优化宏观环境与创新生态，厚植新质生产力发展沃土
新质生产力的发展离不开崇尚创新、宽容失败、公平竞争的社会文化氛围和宏观政策环境。政府要当好“园丁”，营造适宜的创新生态。
第一， 维护公平竞争的市场秩序。公平竞争是激发企业创新活力的前提。政府应全面落实公平竞争审查制度，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定与做法。加强反垄断和反不正当竞争执法，防止资本无序扩张挤压中小企业创新空间，保障积极奋发的创新局面。
第二，弘扬科学家精神与企业家精神。政府应通过宣传表彰、政策激励等方式，在全社会营造尊重知识、崇尚创新的浓厚氛围。同时，建立健全容错纠错机制，对于在科技创新、模式探索中出现的非主观、非故意的失误失败，给予更多的理解和包容，为勇于创新者解除后顾之忧。
第三， 加大普惠性政策支持力度。在保持宏观税负稳定的同时，进一步优化和完善研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠、固定资产加速折旧等普惠性财税政策， 让政策红利精准直达创新主体。同时， 保持宏观政策的连续性和稳定性，为市场主体提供可预期的长期发展环境。
未来， 政府应继续坚持深化改革与制度创新双轮驱动， 以治理体系和治理能力的现代化， 适配并牵引新质生产力发展。只有构建起一套能够有效回应新技术、新经济、新业态需求的现代化制度体系，才能真正将政府“有为” 与市场“有效”有机结合，将我国的巨大市场优势、体系优势转化为新质生产力发展的决胜优势， 从而在新一轮全球科技与产业竞争中牢牢把握主动权， 夯实中国式现代化的物质技术基础。
作者为中央民族大学管理学院副院长