李佐军
精华速览：
党的二十届四中全会作出“坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”的重要论述，为物质资本投资与人力资本投资协同发展提供了根本遵循。本文认为，投资于物和投资于人紧密结合是新形势下的战略选择，文章分析了投资于物和投资于人紧密结合面临的突出挑战，介绍了两者紧密结合的国际经验及其启示，并提出相关政策建议。
党的二十届四中全会作出“坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合” 的重要论述，为物质资本投资与人力资本投资协同发展提供了根本遵循。
长期以来，我国通过大规模基础设施、产业设备等物质资本投资，建成全球领先的高速铁路网、高速公路网和港口体系，有力支撑工业化与城镇化进程。同时，教育、医疗、技能培训等人力资本投资加速了“ 人口红利” 向“ 人才红利”转化，为经济持续增长注入新动能。当前，基础设施投资边际回报率持续下降，单纯依赖物质资本投资已难以为继， 推动两类投资深度融合成为破解发展瓶颈、夯实高质量发展根基的必然选择。
投资于物和投资于人紧密结合是新形势下的战略选择
（一）支撑经济高质量发展的双轮驱动
物质资本投资为经济发展筑牢硬件基础。国家铁路局数据显示， 截至2024 年底， 我国高铁运营里程达4.8 万公里， 占全球高铁总里程的70% 以上； 交通运输部数据显示， 同期高速公路通车里程突破19 万公里，继续保持全球第一。重大基础设施投资对区域经济拉动效应显著， 如哈大高铁开通后， 沿线沈阳、长春、大连等城市GDP 年均增长超过3%， 带动东北老工业基地产业升级与人口集聚。但随着投资规模扩大， 物质资本投资边际效益递减问题凸显。调研显示， 部分三四线城市存在“ 重建设、轻运营” 倾向， 造成财政资源低效使用。而人力资本投资对经济增长的贡献率持续提升。世界银行测算数据显示， 我国人力资本对经济增长的贡献率从2012 年的33.7% 提升至2020 年的36.8%， 2024 年进一步增加。根据人民日报消息， 我国高技能人才总量突破6000 万人， 农业领域累计开展高素质农民培育超过900 万人次， 推动农业科技进步贡献率2024 年提升至63%， 人力资本对产业升级的支撑作用日益凸显。
（二）对接新质生产力发展的核心支撑
新质生产力发展需要两类投资协同发力。新质生产力以技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级为核心特征，其发展既需要超算中心、P3 实验室、洁净厂房等“硬支撑”，更需要具备交叉学科背景、工程化能力与创新思维的复合型人才“软支撑”。以人工智能领域为例，算法研发与算力基础设施需深度协同：例如某国家级人工智能创新中心投入8.2 亿元建设千卡GPU 集群（物质投资），但因掌握深度学习框架、联邦学习技术的复合型人才数量不足，2024 年实际算力利用率仅58%， 远低于国际先进水平； 后通过与清华大学、北京大学合作开展“算力应用人才专项培养计划”，6 个月内算力利用率提升至75%，验证了两类投资协同的重要性。
（三）应对人口结构变化与产业变革的战略需要
人口老龄化加速倒逼人力资本投资升级。国家统计局数据显示，2024 年我国60 岁及以上人口占比达22%，65 岁及以上人口占比突破15.6%。我国进入深度老龄化社会，传统“人口红利”逐步消退，经济增长动力需转向“人才红利”驱动。与此同时，新型基础设施加速布局，据工业和信息化部数据，2024 年我国5G 基站总数达425.1 万个，数据中心机架规模超880 万标准机架，为智能制造、远程医疗、智慧农业等新业态提供底层支撑，产业数字化、智能化转型对高技能人才需求激增。而技能人才短缺成为产业变革的主要制约。人力资源社会保障部数据显示，2024 年我国一些岗位的高技能人才求人倍率达2.5，即1 名高技能人才对应2.5 个岗位需求。
（四）促进共同富裕与社会公平的必由之路
城乡人力资本配置不均衡扩大了发展差距。教育部数据显示， 截至2024 年底，全国乡村（不含镇区）义务教育学校专任教师中本科及以上学历占比为76.23%，低于全国平均水平（86%）9.77 个百分点，更低于城镇平均水平（92.6%） 16.37 个百分点。优质教育资源的缺乏限制了农村青少年获取优质教育资源的机会， 进一步固化了区域人力资本差距。从区域角度看，中西部地区虽建成高速公路、数据中心等基础设施，但因本地化技术团队不足，部分新能源基地产能利用率不足70%，影响了其与东部地区的均衡发展。浙江“山海协作工程” 提供了协同发展的范例， 该工程在推进山区26 县乡镇卫生院标准化建设的同时， 实施“ 县乡医护人员定向培养计划”，定向培养本土化全科医生和护理人员。
投资于物和投资于人紧密结合面临的突出挑战
（一）投资结构失衡，存在重物质轻人力倾向
物质资本投资占比显著高于人力资本投资。根据国家统计局2024 年数据测算，2024 年我国基础设施投资占GDP 比重约18.5%，而财政性教育经费占GDP 比重为4%。2023 年全国卫生总费用占GDP 比重为7.2%，人力资本相关投资占比合计仅11.2%，低于物质资本投资占比7.3 个百分点。地方政府与企业投资偏好加剧结构失衡。有的地方政府受“短期政绩导向” 影响， 更倾向于投资能快速形成“ 看得见、摸得着” 成果的基础设施项目； 有的企业过于追求短期产能扩张，忽视人才培养长期价值。调研发现， 有的地方政府的产业扶持资金中，90% 以上用于厂房补贴、设备购置奖励， 用于人才引进、员工培训的不足10%。如某新能源企业2023 年投入12 亿元建设智能生产线，未同步开展员工技能培训， 导致2024 年该生产线开工率长期低于65%，“物质资本闲置”与“人力资本短缺”同时阶段性存在。
（二）协同机制有待完善，两类投资“各自为战”
统筹协调不足。当前，发展改革部门负责物质资本投资项目审批与管理， 教育、人力资源社会保障部门负责人力资本投资相关工作，部门间缺乏统一的统筹协调机制，项目审批、资金拨付、绩效评估各成体系，易出现“规划不同步、建设不同步、见效不同步”的情况。以某市集成电路产业园为例，2022—2024 年投入18 亿元建设标准厂房、净化车间，但未同步规划职业技能培训中心或人才引进配套设施，导致2024 年园区企业投产时面临集成电路封装测试人才缺口，部分生产线闲置3 个月以上。而且，评价体系对人力资本配套指标考虑不足。现有产业园区评价标准仍以“投资额、亩均税收、建设速度”为核心指标，较少纳入“人才配套率”“技能匹配度”等人力资本相关指标。
（三）区域城乡差距扩大，人力资本投资不均衡
城乡人力资本差距持续拉大。中央财经大学《中国人力资本报告（2024）》显示，2022 年我国乡村劳动力平均受教育年限为9.37 年， 低于城镇平均水平（11.61 年）2.24 年；2020 年全国人力资本总量中，城镇占86.7%，农村仅占13.3% ； 城镇人均人力资本达363.7 万元，农村仅108.2 万元。2011—2020 年， 城镇人力资本总量年均增长率为9.1%， 农村仅2%， 差距呈扩大趋势。同时， 区域人力资本投资分化明显。该报告显示，2022 年东部地区劳动力平均受教育年限为11.8 年，高于中部地区（10.2 年）1.6 年、西部地区（9.8 年）2 年； 东部地区人均人力资本为421.5 万元， 远高于中部地区（286.3 万元）、西部地区（245.7 万元）。中西部地区通过中部崛起、西部大开发等区域发展战略加大了基础设施投资力度， 但人力资本投资滞后导致部分基础设施难以充分发挥作用。
（四）激励机制不足，投资于人缺乏内在动力
企业参与人力资本投资积极性不高。人力资本投资具有正外部性强、回报周期长、收益不确定性高等特点，调研发现，中小企业普遍存在“培训后人才流失”顾虑，主动投入意愿不足。尽管《中华人民共和国职业教育法》鼓励企业参与职业教育，但有效的成本分担与风险补偿机制仍待完善。金融支持与考核导向制约投资规模。传统金融机构依赖固定资产抵押模式，而人力资本属于无形资产，难以估值与变现，导致金融支持不足。同时，在地方政府绩效考核体系中，物质项目相关指标（如固定资产投资增速、项目开工率等）权重达60%，人力资本相关指标（如技能人才培养数量、职业培训覆盖率等）权重不足20%，一定程度上影响了地方政府投资于人的积极性。
投资于物和投资于人紧密结合的国际经验及启示
（一）德国：“双元制”职业教育的协同模式
德国通过“ 政府引导、企业主导、院校参与”的“双元制”职业教育模式， 实现物质资本与人力资本的深度协同。在该模式下，企业不仅投入资金建设实训车间，还承担70% 的实训课程教学， 院校则负责30% 的理论课程教学； 政府通过“ 税收减免+ 补贴” 激励企业参与， 企业用于职业培训的支出可享受税收抵免，对培训人数超过100 人的企业额外给予补贴。这种模式的核心优势在于岗位需求与人才培养直接对接。如某汽车制造企业在建设新生产线时， 同步与当地职业院校合作开设智能装备运维“订单班”，根据生产线技术要求设计课程体系， 学生毕业后直接上岗。这种模式对我国的借鉴意义在于： 需明确企业在人力资本投资中的主体地位，建立成本共担、收益共享的激励机制。
（二）新加坡：“数字基建+ 数字人才”超前协同模式
新加坡在数字经济发展中，实现了数字基建与数字人才的超前协同，为我国布局新质生产力提供了借鉴。新加坡资讯通信媒体发展局在规划5G 基站、数据中心等数字基建时，会提前两年启动数字人才培养计划，通过“政府+ 企业” 共建的新加坡理工大学（ 原新加坡科技学院） 定向培养人工智能工程师、数据分析师等专业人才， 课程设置直接对接数字基建运营需求，企业技术专家全程参与教学，确保人才技能与设备操作、系统维护等需求无缝衔接。其“政府+ 企业”共建基金模式极具参考价值：基金由政府出资60%、企业出资40%，资金主要用于院校数字技能课程开发、实训设备采购和学员生活补助， 企业可根据自身需求提出培训方向，确保人才培养精准匹配产业需求。我国在推进数字基建建设时， 可借鉴这一模式， 由地方政府联合本地数字产业龙头企业设立专项人才培养基金， 将企业参与人才培养的投入按比例纳入增值税抵扣范围， 同时要求数字基建项目投资方从项目总投资中提取一定比例资金用于人才培训，形成“基建超前规划—人才同步培养—产业快速落地”的良性循环。
（三）日本：应对老龄化的“民生设施+ 专业人才”协同模式
日本在应对老龄化过程中， 构建了“设施建设—人才培养—资金保障” 的闭环体系。日本厚生劳动省规定，养老机构建设项目必须配套专业护理人才培养计划，每建成1 所养老机构需同步培养20 名护理员，同时通过“护理保险制度”整合个人缴费、企业缴费、政府补贴。这一模式对我国的启示在于， 需建立民生设施与人才需求的前置对接机制。当前我国部分地区存在养老设施、医疗设备建成后因缺乏专业人才而闲置的问题， 其根源在于项目规划阶段未考虑人才配套。可借鉴日本经验， 在民生类物质投资项目的审批环节， 将人才培养方案作为可行性研究报告的必备内容， 对未制定人才配套方案的项目不予审批。
推动投资于物和投资于人紧密结合的政策建议
（一）优化投资结构，建立差异化协同配比机制
国家层面出台两类投资协同发展指引，明确不同地区的差异化配比方向， 乡村振兴项目优先保障技能培训经费投入，重点培育本土实用型人才。设立中央财政专项引导基金， 通过基础指标与典型协同项目综合考量分配资金，重点倾斜协同潜力大的薄弱地区。采用“ 以奖代补”， 按后期绩效兑现资金， 确保使用效益。搭建全国两类投资协同监测平台， 动态跟踪核心指标并定期发布排名， 对投资结构失衡地区采取约谈、暂停资金拨付等措施，倒逼地方优化投入。
（二）健全协同机制，破解“各自为战”壁垒
省级层面设立两类投资协同机制， 整合多部门数据与资源，构建省市县三级协同体系，定期召开推进会，解决协同问题。所有重大物质投资项目立项前需开展人力资本适配性评估，由第三方机构分析人才供需情况，评估不通过不得进入审批流程；同时将人力资本配套纳入项目全生命周期管理，从项目设计、验收至运营全程核查相关落实情况。修订产业园区评价办法，增加人才配套、技能匹配等指标权重，对协同示范园区给予奖励并优先推荐创新平台，对排名靠后园区要求限期整改。
（三）聚焦均衡发展，实施差异化补短板行动
乡村地区推广“ 一乡一品一校” 模式， 围绕主导产业建设实训基地， 联合职业院校开设定制课程， 中央与地方财政分别补贴学员培训、基地建设及师资配备， 形成产业、培训与就业的闭环。中西部地区对重大项目实行物质投资与人才培育捆绑政策， 项目方提取资金用于本地人才培养或引进， 中央财政给予配套补贴。东北地区实施设备焕新与人才回流双轮计划，对更新设备企业给予补贴并要求同步开展员工培训， 为返乡技能人才提供创业就业补贴、子女入学及就业推荐等支持， 建设区域技能人才市场、搭建对接平台。
（四）强化激励保障，激发投资于人内在动力
完善企业人力资本投资成本分担与风险补偿机制，对企业开展技能培训给予税收抵免，与院校共建产业学院、实训基地，给予财政补贴。创新人力资本金融支持工具，出台评估指引，明确可量化指标作为贷款质押依据，在人力资本密集地区试点“ 人力资本证券化”， 政府设立风险补偿基金，鼓励商业银行开发技能人才信用贷并给予利率优惠。优化地方政府绩效考核导向，将两类投资协同发展纳入考核体系，提升人力资本相关指标权重，对考核优秀地区给予财政倾斜，对落后地区进行约谈并暂停专项申报资格，同时将协同成效纳入领导干部个人考核。
（五）创新培养模式，提升人力资本投资实效
推行“嵌入式”技能培训模式，依托企业系统开发微课程模块并嵌入工作流程，员工利用碎片化时间学习并计入档案。在短视频平台开设“ 技能直播间”，邀请专家直播教学，平台给予流量扶持并对授课时长达标的专家给予奖励，推动在规模以上企业广泛覆盖。搭建全国技能积分银行，个人参与培训、获取证书、竞赛获奖等可累积积分，积分可兑换公共服务；建成信息系统，实现积分跨区域跨部门互认。
（六）强化能力建设，夯实协同发展基础
加强投资协同管理人才培养，在重点高校开设相关专业方向，中央财政补贴学费，对基层就业达标毕业生代偿助学贷款，定期组织地方部门工作人员开展专题培训并邀请专家讲解案例。支持行业组织发挥桥梁作用，鼓励战略性新兴产业、未来产业头部企业牵头组建新质生产力人才联盟，负责标准制定、课程开发与认证，政府通过购买服务给予经费支持。建立两类投资协同监测评估体系，由多部门联合组建监测评估中心， 并监测关键指标，定期发布发展报告， 每年组织第三方机构评估政策效果，根据评估结果推广有效政策、修订或废止失效或过时政策。
作者为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长、研究员