陈健鹏 潘若曦
精华速览：
本文回顾了“十四五”时期我国绿色发展取得的主要成就，并对“十五五”时期绿色发展进行展望，包括生态环境质量将进一步改善，生态系统将持续优化；新型能源体系将进一步完善；碳达峰目标有望如期实现，碳达峰碳中和工作进入新阶段；绿色生产生活方式将基本形成。本文还就“十五五”时期如何推动我国绿色发展提出有关政策建议。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在党和国家工作的突出位置，推动生态文明建设实现了历史性、转折性、全局性变化。“十四五”以来，我国将碳达峰碳中和工作纳入生态文明建设整体布局， 推动重点打好污染防治攻坚战向全面推进美丽中国建设转变， 经济社会发展全面绿色转型迈出坚实步伐， 中国式现代化进程中绿色发展的底色更加鲜明。“十五五”时期是美丽中国建设承上启下的关键时期，也是2030 年前碳达峰目标实现的重要时期。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》） 把“美丽中国建设取得新的重大进展” 作为“ 十五五” 时期经济社会发展的主要目标之一， 从持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化、加快建设新型能源体系、积极稳妥推进和实现碳达峰、加快形成绿色生产生活方式四个方面作出系统部署，为“十五五” 时期以碳达峰碳中和为牵引， 协同推进降碳、减污、扩绿、增长指明了方向。
“十四五”时期我国绿色发展的主要成就
（一）生态环境质量持续向好，生态保护修复取得显著成效
“十四五”以来，以《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》为标志，我国接续高位推进污染防治工作。在进一步巩固污染防治攻坚战成效的基础上，对标2035 年基本建成美丽中国目标，我国推动重点打好污染防治攻坚战向美丽中国建设转变，逐步建立了以《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》为纲领、以《关于建设美丽中国先行区的实施意见》为抓手、以分领域行动方案为支撑的美丽中国建设“1+1+N”实施体系。一是空气质量明显改善。据生态环境部数据， 2024 年全国地级及以上城市PM2.5 平均浓度为29.3 微克/ 立方米，空气质量优良天数比例达87.2%。二是水环境质量明显提升。2024 年我国地表水Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例达90.4%，首次突破90%， 长江干流连续5 年、黄河干流连续3 年全线水质稳定保持Ⅱ类。三是土壤污染防治取得初步进展。全国土壤环境风险得到基本管控，1.6 万余家企业被纳入土壤污染重点监管单位名录，受污染耕地安全利用率稳步提升。四是城乡环境基础设施加速建设。据住房和城乡建设部数据， 截至2024 年底， 我国城市排水管道长度达99.36 万公里，污水年处理量达678.3 亿立方米，较2020 年分别增长约23.7% 和21.7%。“十四五”以来， 全国新增完成约6.7 万个行政村环境整治。五是生态系统质量和稳定性显著增强。2024 年我国森林覆盖率达25.09%， 较2020 年提高约2 个百分点，增绿贡献全球领先；森林蓄积量达到209.88 亿立方米，提前实现了2030 年应对气候变化国家自主贡献目标。首批5 个国家公园保护了近30% 的陆域国家重点保护野生动植物种类，生态红线内各项指标持续向好。
（二）新型能源体系建设加快推进
党的二十大报告提出，要加快规划建设新型能源体系。“十四五”时期，在能源安全新战略的引领下，《“十四五” 现代能源体系规划》及各项专项规划扎实推进。2025 年1 月1 日，《中华人民共和国能源法》正式施行，为构建新型能源体系提供顶层法律保障。一是能源结构持续优化。我国构建起全球最大、发展最快的可再生能源体系。据国家能源局数据，截至2024 年底，可再生能源装机规模达到全国发电总装机容量的56%， 提前6 年实现2030 年风光装机目标，终端用能电气化比重达到30% 左右，清洁能源成为电力增量主体。二是能源安全保障能力持续提升。煤炭和煤电功能稳步转型，兜底保障作用持续强化。能源产业链自主化水平提高，关键核心技术实现自主可控。三是市场机制与治理能力全面增强。全国统一电力市场体系初步建成，跨区能源资源互补互济水平和优化配置效率持续提升，绿证和绿电交易机制不断完善。电力碳足迹因子常态化更新机制稳步建立，2023 年、2024 年连续两年公布全国电力平均碳足迹因子。
（三）碳达峰碳中和工作稳步推进
碳达峰碳中和目标提出后，我国构建起更具针对性的顶层设计框架，稳步推进各项相关工作。2021 年3 月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议，强调把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。“十四五”时期，以《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》、国务院《2030 年前碳达峰行动方案》为引领，我国构建完成碳达峰碳中和“1+N”政策体系，为各领域转型提供了系统性制度指引。2021 年7 月， 全国碳排放权交易市场启动。2024 年1 月，全国温室气体自愿减排交易市场启动。2024 年5 月1 日，《碳排放权交易管理暂行条例》正式施行，首次以行政法规的形式明确了碳市场交易制度。2025 年3 月，全国碳市场启动首次扩围， 实现了对全国60% 以上碳排放量的有效管控。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》等文件相继发布，进一步强化了我国碳市场机制的顶层设计，对完善碳排放权作为资源环境要素的配额管理制度提出了新的要求。全国碳市场实现稳起步、稳运行，截至2024 年底，全国碳市场配额累计成交量达6.3 亿吨，累计成交额达430.33 亿元，已成为实现碳达峰碳中和目标的有力举措。在制度转型层面，“十四五”期间，我国稳步推进能耗双控向碳排放双控转变。2024 年8 月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，从国家、地方、重点行业、企业、项目产品等层面提出要求，能耗双控向碳排放双控转变的基础能力不断增强。“十四五”期间， 碳达峰碳中和工作取得积极成效，我国二氧化碳排放强度持续下降，人为碳排放总量增幅显著收窄，为2030 年前碳达峰目标实现奠定了坚实基础。
（四）经济社会发展全面绿色转型迈出新步伐
习近平总书记指出，绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。必须加快发展方式绿色转型，助力碳达峰碳中和。
2024 年8 月，《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》印发，旨在推动绿色低碳循环发展经济体系建立、绿色生产生活方式广泛形成，并促进减污降碳协同增效取得积极进展。“十四五”期间，重点领域绿色转型取得积极进展，绿色发展已成为我国高质量发展的重要底色。一是传统产业低碳转型不断深化，产业发展不断“向新向绿”。绿色制造体系更加完善，工业和信息化部数据显示，截至2024 年底， 国家绿色工厂产值占比超过20%。重点行业超低排放改造稳步推进，建成了全球规模最大的清洁钢铁生产体系。以“新三样”（新能源汽车、锂电池、光伏产品）为代表的绿色发展新动能进一步壮大，新能源产业链建设成果显著，规模和完整度均居全球首位，我国已成为全球绿色低碳产业的核心供应基地。我国新能源汽车产销量连续10 年稳居世界首位。二是资源循环和综合利用水平稳步提升。我国单位GDP 能耗持续下降，据国家发展改革委数据，2024 年单位GDP 能耗较“十三五”末累计降低约11.6%。水利部数据显示，“十四五”期间，我国水资源利用效率稳步提高。再生资源回收规模持续扩大，《中国再生资源回收行业发展报告（2025）》显示，2024 年我国再生资源回收总量达4.01 亿吨，循环经济体系逐步健全。三是交通运输和城乡建设绿色转型同步推进。大宗货物运输“公转铁”“公转水”成效显著，全面实施机动车国六排放标准，大力推进机动车“汰旧励新”。《国务院关于应对气候变化和碳达峰碳中和工作情况的报告》显示， 2024 年我国城镇新建绿色建筑面积占比达97.9%，老旧小区改造和建筑节能改造稳步推进。四是农业发展方式绿色转型稳步推进。在水肥药减量增效、农业废弃物资源化利用水平、绿色农产品供给水平等方面取得积极成效。五是绿色产品供给持续扩大，绿色消费快速发展。中国汽车工业协会数据显示，2024 年我国新能源汽车市场渗透率达到40.9%。
“十五五”时期我国绿色发展展望
“十五五”时期，我国绿色发展机遇与挑战并存。从国际形势看，全球气候治理受到地缘政治冲突、各国利益诉求差异等因素影响，面临一些挑战，但全球低碳转型的长期趋势不可逆转。在国际贸易规则加速重构的过程中，全球绿色产业竞争已演变为技术主权和规则制定权的战略博弈，欧盟碳边境调节机制等政策工具正在重塑全球绿色产业链布局，对我国出口产品碳足迹管理、绿色技术标准对接等提出更高要求。产业安全、能源安全、供应链安全的重要性日益凸显， 我国统筹经济增长与生态环境保护的难度加大。从国内形势看，一方面，我国经济发展基础稳、韧性足，产业体系完备度位居全球前列，超大规模市场优势为绿色技术创新应用提供有力支撑，新能源产业发展迅速，绿色生产力加速释放， 为经济社会发展全面绿色转型奠定坚实基础。另一方面，我国绿色发展面临的产业结构、能源结构和运输结构等方面的制约依然存在，环境质量与发达国家相比仍有一定的差距，绿色发展的体制机制有待完善，环境基础设施短板等问题仍需解决，经济社会发展全面绿色转型任重道远。
（一）生态环境质量将进一步改善， 生态系统将持续优化
“ 十一五” 至“ 十三五” 时期， 我国主要污染物排放与经济增长实现了脱钩，并实现了大幅度削减，空气、地表水环境质量大幅改善。“十四五”时期， 空气、地表水环境质量延续稳步向好态势，但改善速度较“十三五”时期放缓。“十五五”时期，我国主要污染物排放将持续减少，空气、地表水环境质量将延续改善速度趋缓的态势。一方面，随着“十一五”至“十四五”时期污染防治进程的推进，主要污染物减排的边际成本递增，污染物进一步削减的难度增大，这对环境监管效能与微观主体环境合规水平提出了更高要求。另一方面， “十五五”时期污染源结构将进一步发生转变，污染防治的重点也将随之调整。空气污染物中移动源的占比越来越大， 固体废物污染历史累积量大，新污染物治理基础薄弱，环境风险底数不清，生态本底脆弱，生态安全风险依然存在。此外，生态环境质量的评价与考核问责机制应更好地适应新形势的需要，环境治理市场也有待进一步规范。展望“十五五”， 污染防治将更加注重源头治理，全面落实精准科学依法治污，强化减污降碳协同增效，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。“十五五”时期我国将强化新污染物治理，加强固废治理，以系统观念推进常规污染物与新污染物协同治理。“十五五”时期生态保护和修复监管将持续加强，评估机制将进一步健全，生物多样性保护力度不断加大，多元化生态补偿机制更加完善，生态系统多样性、稳定性、持续性显著提升，为我国2035 年国家自主贡献目标提出的森林蓄积量达到240 亿立方米以上奠定基础。气候适应型社会建设将稳步推进，生态环境治理体系更加健全，国家生态安全更加稳固。
（二）新型能源体系将进一步完善
“十五五”时期作为碳达峰目标实现的重要时期，能源需求还将持续增长， 以煤为主的能源结构转型面临刚性约束， 持续增加新能源装机与拓展新能源消纳空间存在一定矛盾，系统灵活性与经济性亟须协同提升。传统的能源管理体制机制尚未完全适应新能源高渗透率场景， 全国统一电力市场建设进入纵深推进阶段，需坚持破除跨省跨区壁垒和障碍。能源安全关系国家经济社会发展全局， 展望“十五五”，我国新型能源体系将进一步完善。一是能源消费增量将主要依靠非化石能源，到“十五五”时期末新增用电需求将主要由新增清洁能源来满足。我国非化石能源占比在“十五五” 时期需年均提高一个百分点，从而达到《2030 年前碳达峰行动方案》所要求的到2030 年非化石能源消费比重达到25% 左右的目标，并为实现我国2035 年国家自主贡献目标提出的“非化石能源消费占能源消费总量的比重到2035 年达到30% 以上”奠定基础。二是新能源装机将实现跃升。我国2035 年国家自主贡献目标提出， 风电和太阳能发电总装机容量达到2020 年的6 倍以上，力争达到36 亿千瓦。据国家能源局数据，“十五五”时期末，预计我国新能源发电装机占比将超过50%， 成为电力装机主体。三是系统调节能力将显著增强。煤电将向基础保障性和系统调节性电源并重转型，新型储能将实现规模化部署，新型电力系统建设将加快推进，虚拟电厂、需求侧响应等灵活性资源的聚合调节作用将进一步发挥。四是清洁能源布局将进一步优化。预计“十五五”时期新能源将保持大规模开发态势，西北地区风电光伏、西南地区水电、海上风电、沿海核电等清洁能源基地建设将成为重点，生物质能、地热能、海洋能等新能源也将因地制宜得到开发。五是能源领域市场化改革将持续深化。预计“十五五”时期全国统一电力市场将全面建成，能源市场体系将更加健全， 能源领域的体制机制创新将为新型能源体系建设提供制度支撑。
（三）碳达峰目标有望如期实现，碳达峰碳中和工作进入新阶段
“十五五”时期是我国实现碳达峰目标的重要时期。我国在2015 年国家自主贡献目标中，承诺二氧化碳排放在2030 年左右达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005 年下降60%—65%。2020 年，我国进一步提出了二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值、努力争取2060 年前实现碳中和的目标。2025 年9 月，我国提出新一轮国家自主贡献目标， 到2035 年我国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%—10%，力争做得更好。化石能源消费是碳排放的重要驱动因素，实现碳达峰的关键在于推动化石能源消费达峰， 《建议》提出“推动煤炭和石油消费达峰”。展望“十五五”时期，煤炭和石油消费将进入达峰平台期，主要高耗能工业产品产量总体上处于高位平台期。碳达峰有望在“十五五”时期如期实现，但达峰后碳排放仍将处于高位平台期。“十五五” 时期，碳达峰碳中和工作将进入新阶段， 能耗双控全面转向碳排放双控，各地区将推进碳排放双控工作。重点行业节能降碳改造是推动碳减排工作的重要抓手，钢铁、有色、石化等重点行业将深入推进节能降碳工作。碳市场建设将分两个阶段推进，到2027 年基本覆盖工业领域主要排放行业，到2030 年建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳市场。技术创新方面，将集中突破氢能、储能、碳捕集等关键技术，在光伏、风电、新能源汽车制造领域优势基础上进一步抢占绿色低碳技术制高点。国际层面，我国将继续深度参与全球气候治理， 积极践行共同但有区别的责任原则，依托绿色“一带一路”建设深化低碳技术、绿色基建与气候投融资等领域国际合作， 为完善全球环境治理体系贡献中国智慧与中国方案。
（四）绿色生产生活方式将基本形成
“十五五”时期的绿色生产生活方式转变，既是碳达峰碳中和目标如期实现的关键支撑，也是美丽中国建设的基本路径。“十四五”时期，我国生产生活方式绿色转型为“十五五”时期奠定了良好的基础。展望“十五五”，生态环境分区管控与国土空间规划将进一步推动绿色化、低碳化要求贯穿于空间布局、产业结构、生产方式和生活方式各方面各领域各环节。重点领域重点行业将加快绿色低碳转型，钢铁、水泥、焦化等行业的绿色化水平将进一步提升。按照工业和信息化部的有关计划，到2030 年各级绿色工厂产值占比将提高到40%。绿色发展新动能将进一步壮大，新能源、新材料、储能、氢能等战略性新兴产业加速发展，打造具有国际竞争力的绿色产业集群。国家生态文明试验区、美丽中国先行区建设将持续深入，引领美丽城市、美丽乡村因地制宜建设。绿色低碳循环经济体系将逐步建立，垃圾分类和资源化利用水平将持续提高，力争到2030 年大宗固废年利用量达45 亿吨左右。促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格等政策将进一步完善，绿色消费激励机制将逐步健全。
“十五五”时期推动我国绿色发展的建议
（一）推进生态文明体制改革，提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平
“十五五”时期，我国生态文明制度体系进入内涵式发展的新阶段，应以“系统集成、协同高效”为导向推进改革， 进一步提高生态文明制度体系的效能。一是以科学的改革方法论全面提升制度效能。按照党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中关于“完善生态文明基础体制”的部署要求，着力“巩固”“提升”“优化”生态文明领域存量改革举措，在充分评估的基础上适时退出低效政策，审慎引入增量改革措施， 高度关注改革过程中可能出现的“合成谬误”问题。二是深化生态环境监管体制改革。深化省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革和生态环境保护综合行政执法改革，健全自然资源、林草等行政执法体系，完善跨部门行政执法协同机制。健全综合协同的碳排放监管体系。探索建立资源环境领域监管影响分析制度。三是健全生态环境领域产权制度和市场化机制。统筹推进自然资源资产产权制度改革，加快完善资源环境价格机制。四是优化生态文明督察问责机制。完善以中央生态环境保护督察为核心的督察问责机制，统筹各类考核和督察问责工作。
（二）持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化
《建议》要求，“十五五”期间应“持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化”。一是完善固定污染源监管制度。加快落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，强化证后监管。依据企业环境绩效等级实施差别化监管，推广非现场监管，以数智化赋能环境监管能力提升。统筹推进环境影响评价、环境保护税、总量控制、排污权交易等政策工具协同增效。二是完善生态环境标准、监测、评价和考核制度。推进空气和地表水环境质量标准修订工作，适度加严环境空气质量标准，推动地表水环境标准按照“三水统筹”的要求完善，健全生态环境质量科学评价与目标考核体系。三是强化新污染物和固体废物治理。开展新污染物环境风险识别与全生命周期风险管理，实施固体废物综合治理行动， 重点排查整治重金属隐患，完善退役风机、光伏组件、动力电池等综合整治与回收利用体系。四是促进环境基础设施建设提质增效。持续推进污水管网建设改造，提高污水处理费标准，推进“按效计费”与“厂网一体”改革，推动环境基础设施向县域和乡村延伸。五是推进美丽河湖、美丽海湾建设。以重点流域和近岸海域为抓手，系统推进水生态环境保护修复。六是统筹推进生态系统保护修复。坚持山水林田湖草沙系统治理，加强生物多样性保护，增强生态系统服务功能与气候韧性。完善生态补偿机制，健全生态产品价值实现机制。
（三）加快建设新型能源体系
《建议》提出，“十五五”期间要“加快建设新型能源体系”“建设能源强国”。一是优化能源供应体系。着力推进化石能源安全可靠有序替代，统筹协调风光水核等多能并举的发展格局。针对“沙戈荒”、水风光、海上风电、省内集中式、分布式等五类开发消纳模式，积极开发新能源，协同增强就地消纳与跨区输送能力，推动新能源市场化消纳。严格控制煤炭和石油消费，推动其尽快达峰并进入下降通道。二是加快构建新型电力系统。全面推进智能电网和微电网建设，打造主配微协同的新型电网平台。大力实施煤电节能降碳改造和灵活性改造工程，加快推广散煤替代技术。系统提升源、网、荷各环节灵活调节能力， 因地制宜发展绿电直连等新模式。三是促进能源消费绿色转型。推动工业、建筑、交通等重点领域的电能替代进程， 持续提高终端用能电气化水平。四是深化能源体制机制改革。统筹推进煤、电、油、气等多种能源市场化改革，破解价
格传导不畅、跨区域交易等体制机制障碍，健全绿色能源消费激励政策体系。
（四）积极稳妥推进和实现碳达峰
“十五五”时期是2030 年前碳达峰目标实现的决胜阶段，更是发展模式转型的关键窗口期，需在能源结构优化、产业结构升级和技术部署上加力。《建议》提出，“十五五”时期应当“积极稳妥推进和实现碳达峰”“实施碳排放总量和强度双控制度”。具体推进路径包括： 一是全面实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度。构建覆盖地区、行业、企业和项目的多层次治理体系，稳步推进地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价和产品碳足迹评价等政策制度和管理机制的建设，完善碳排放统计核算体系。二是健全碳市场机制。持续扩大全国碳市场行业覆盖范围；优化配额分配方式，适时引入有偿分配机制，合理确定用核证自愿减排量抵销碳排放配额清缴的比例，推动自愿减排交易市场规范发展，完善碳定价体系；强化碳市场与碳排放双控制度的有效衔接，激发微观主体减排内生动力。三是推动重点行业节能降碳与零碳示范建设。推动钢铁、有色、石化、水泥等重点行业节能降碳改造和率先实现碳达峰。加快发展绿色低碳产业，力争建成100 个左右国家级零碳园区。四是推进关键技术规模化应用与标准体系建设。加快储能、绿氢、碳捕获和封存等关键技术的规模化应用，建立健全绿色低碳标准体系，推动国内标准与国际规则标准衔接互认，构建产品碳足迹管理体系。
（五）加快形成绿色生产生活方式
《建议》提出，“十五五”时期“绿色生产生活方式基本形成”。一是强化生态环境空间管控与产业布局优化。深入推进生态环境分区管控，充分衔接国土空间规划“一张图”，落实“三区三线” 管控要求，科学划定生态环境优先保护单元和重点管控单元。二是优化产业布局，健全资源节约集约利用制度体系。引导重点行业企业向环境容量大、市场保障条件好的地区科学布局、有序转移。完善资源总量管理和全面节约制度，提高垃圾分类和资源化利用水平，促进循环经济发展。三是落实落细促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策。发挥财政资金撬动作用， 支持新型能源体系建设、传统行业绿色转型和低碳技术创新。创新绿色金融产品和服务，拓宽气候投融资渠道。健全绿色低碳价格机制，完善高耗能行业阶梯电价制度。四是培育绿色低碳生活方式。优化“两新”（推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新）政策实施， 支撑绿色低碳转型。深入开展绿色低碳全民行动，健全绿色消费激励机制，推动绿色产品认证和标识体系建设，提升全社会生态文明意识。
作者分别为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员；国务院发展研究中心资源与环境政策研究所助理研究员