佘 宇 史 毅
内容提要：
2025年《政府工作报告》提出，大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给。当前，我国普惠育幼服务体系建设已进入关键时期，正面临托育服务有效供给不足和学前教育服务供给总体过剩的双重困境，亟须全面推动深化改革，客观辩证看待发展托幼一体服务的机遇与挑战，将普惠育幼服务体系建设作为社会投资的重点优先领域，支持发展托幼一体服务，建立供需兼顾的财政投入机制，形成效率优先的资源统筹标准，建立权责统一的综合管理制度，进一步推动普惠育幼服务体系高质量发展。
2025年《政府工作报告》提出，大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给。当前， 我国普惠育幼服务体系建设已进入关键时期，正在面临托育服务有效供给不足和学前教育服务供给总体过剩的双重困境， 亟须全面推动深化改革，客观辩证地看待发展托幼一体的机遇与挑战，将普惠育幼服务体系建设作为社会投资的重点优先领域，支持发展托幼一体服务，建立供需兼顾的财政投入机制，形成效率优先的资源统筹标准，建立权责统一的综合管理制度，进一步推动普惠育幼服务体系高质量发展。
托幼一体服务发展的现实基础
2016年以后，我国出生人口持续下降，低生育率已经呈现长期化、普遍化特征。尽管2024年我国出生人口比上一年增加52万，总和生育率从1.02 小幅回升到1.1左右，但从长期看少子化态势尚未得到有效遏制，就业、收入、住房、教育等影响婚育的结构性压力仍然有待改善，结婚人数下降、婚育年龄推迟、生育意愿减弱、育龄妇女规模缩减等趋势性因素还在持续叠加。分区域看，《中国统计年鉴2024》显示，我国多数地区生育水平均呈现持续降低的态势，其中有23个省份人口自然增长率为负，仅有8个省份人口自然增长率为正。民政部发布的数据显示，2024年我国的结婚登记数为610.6万对，离婚登记数为262.1万对。与2023年相比， 结婚登记人数下降了157.4万对，降幅约为20.5%；离婚登记数则增加了2.8万对，增长了约1.1%。中国人口与发展研究中心开展的2022年中国婚育状况调查数据显示，80后、90 后、00后人群中认同“没有合适对象可以一辈子不结婚”的比例超过50%，认同“婚姻是人生的必选项”的比例仅占四成，“不结婚”成为影响未来生育水平的重要原因。
在出生人口快速减少的趋势影响下，幼儿园数量及在园幼儿数量出现同步下降情况。近年来发布的《全国教育事业发展统计公报》显示，2021年我国学前教育在园幼儿4805.21万人，比2020 年减少13.06万人，而2022年比2021年进一步减少177.66万人，2023年比2022年更是减少534.57万人。虽然“在园幼儿数减少”不能简单同“幼儿园学位空余”划等号，但受出生人口减少影响，不少地区确已出现幼儿园“招不满”甚至关停的情况。2021年我国幼儿园数量为29.48万所，2022年降至28.92万所，2023年进一步降至27.44万所，累计减少2.04 万所。在幼儿园场地、设施、人员等资源闲置情况逐渐变得普遍的同时，我国托育服务发展仍然相对滞后，还不能有效满足家庭日益增长的普惠托育服务需求。因此，如何将现有资源继续用于提升学前教育服务质量和普惠性资源覆盖率， 如何充分利用可能或已经出现的闲置资源用于扩大普惠托育服务供给，都将成为新时期学前教育发展难以回避的问题和挑战，迫切需要将统筹0—6岁育幼资源作为“十五五”时期的重点任务，加快建立健全人口发展支持和服务体系。
托幼一体服务发展的政策基础
（一）发展多种形式托育服务已经纳入国民经济社会发展规划和民生工程
为不断满足人民群众日益增长的托育服务新需求，2019 年，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，提出要规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构，鼓励和支持有条件的幼儿园开设托班，招收2 至3岁的幼儿。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》明确提出到2025年全国每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个的目标，在“健全婴幼儿发展政策”的任务中提出“鼓励幼儿园发展托幼一体化服务”的政策方向，各级政府在将每千人口托位数纳入国民经济社会发展规划和相关专项规划的同时，也将托幼一体作为普惠托育服务体系的重要组成部分。通过幼儿园向下延伸托班，既有利于实现2—6岁托幼服务资源、场地共享和师资人员融通，也能够一次性解决入托入园问题，满足家庭对孩子升学便捷性和连续性的需求。
（二）涵盖托幼一体的托育服务政策法规和标准规范体系基本建立
近年来，国家层面托育服务支持政策密集出台，短期内推动了托育服务政策法规体系、标准规范体系、服务供给体系的建立、完善和健全。托育机构设置标准、管理规范和登记备案办法的出台为完善服务规范、提高服务质量提供了重要依据，《托育机构保育指导大纲（试行）》《托育机构婴幼儿伤害预防指南（试行）》《托育机构质量评估标准》的出台为保障服务安全、降低服务风险提供了重要参考，《托育机构负责人培训大纲（试行）》和《托育机构保育人员培训大纲（试行）》《托育从业人员职业行为准则（试行）》的出台为提高服务能力、强化人才培养提供了重要支撑。上述政策法规基本都涉及幼儿园托班的服务规范， 也为进一步发展托幼一体服务提供了政策基础。
（三）中央财政持续投入支持托育服务，部分地区幼儿园托班享受建设和运营双重补贴
公开数据显示，2020年至2024年，中央财政在托育服务方面的补助类经费接近90亿元。其中，国家发展改革委、国家卫生健康委开展托育服务公办能力提升项目和普惠托育专项行动，中央预算内投资下达59.1亿元支持县级以上托育综合服务中心、公办托育机构和普惠托位建设，并在超长期特别国债中设立托育建设投向领域。财政部、国家卫生健康委安排30亿元中央财政资金用于支持30个城市的普惠托育服务发展示范项目建设， 推动地方结合实际发展普惠托育。在上述政策的支持下，近几年我国托育服务供给规模快速扩大，托育服务类型和形式也更加丰富。全国托育服务机构数量由2022年底的7.5万家增至2023年底的10万家，托位数由350万个增至477万个，托育从业人员超过100万人。普惠托育服务专项行动为减轻机构压力、扩大普惠服务供给提供了支持，幼儿园托班也在政策支持范围内。2024年10月国家发展改革委等部门印发《关于进一步完善价格形成机制、支持普惠托育服务体系建设的通知》，明确将公办幼儿园、普惠性民办幼儿园开设的托班也纳入普惠托育服务机构范围。
大力发展托幼一体服务的机遇与挑战
（一）发展托幼一体服务是幼儿园生存转型的重点方向，也是扩大托育供给的重要来源
从儿童早期发展的视角看，托幼一体能够提供连续、稳定的环境，有利于儿童健康成长；从幼儿园转型发展的视角看，托幼一体能够改善学位的利用效率，同时降低师资人员闲置带来的高昂成本；从婴幼儿家长的视角看，幼儿园发展经历了更长时间的积累， 有比社会托育机构更强的信任背书；从政府相关部门的视角看，普惠性幼儿园占全国幼儿园总数的比例已超过86%、普惠性幼儿园在园幼儿占全国在园幼儿总数的比例已超过90%，在现有幼儿园基础上延伸可以迅速提高托育服务覆盖率，尤其是普惠托育服务覆盖率；从托育行业可持续发展的视角看，相较于专门的托育机构，幼儿园有相对成熟的场地、师资和经费补贴机制，能够以更低的成本和价格为更多家庭提供可负担的托育服务。但是，发展托幼一体服务也存在问题和困难，如何兼顾育幼服务资源的一般性和特殊性、衔接性和独特性，是发展托幼一体服务亟需厘清的重要问题。
（二）不能简单地将“幼儿园空余学位”等同于“3岁以下婴幼儿托位”
在发展托幼一体服务的过程中，不能简单地将“幼儿园托班”等同于“可实际提供托育服务的主体”，应进一步规范统计口径，在充分考虑场地、设施、师资、管理是否满足托育服务标准规范的前提下，测算核实幼儿园托班中符合条件且实际可以提供托育服务的数量。首先，儿童不同发展阶段的特点不同，对园所环境、教师素质、整体教学活动等的行为要求也不同，幼儿园简单地转型或延伸难以满足儿童早期发展的实际需求，要结合儿童发展需要的同时完成硬件改造和软件环境调整，转变招生方式，加强师资技能转型培训，调整服务内容和课程体系。其次，婴幼儿家长对待“托”和“幼”的心态略有不同，更加看重托育服务的安全健康属性，更加看重幼儿园的早期教育属性，刚性需求的差异使得“托”和“幼”的服务重点明显不同。最后，出生人口持续减少与幼儿园“招不满”的问题相互影响，在出生人口减少的区域最先受到冲击的多为服务能力较弱，服务特色不鲜明的普惠性民办幼儿园。因此，幼儿园闲置资源如何有效合理地转化为托育服务资源，如何为托育服务增量、降价、提质提供扎实的基础条件，仍然有待进一步研究。
（三）运营补贴的一体化是托幼服务一体化的基础，运营补贴的精细化是幼儿园提供普惠托育服务的前提
首先，部分地区财政补贴力度小、普惠定价要求高且存在“一刀切”现象。有些地区反映所在地普惠定价较低但运营补贴投入不足，导致机构运营成本倒挂问题突出，存在同一行政区域内不同区位托育机构的房租、人工等办托成本差异较大，但普惠定价却无差异的情况。其次，统一定价难以覆盖不同的托育班型成本。调研发现，普惠托育机构普遍反映与“托大班”相比，“乳儿班”“托小班”的师幼比要求更高、出勤率更低、运营成本相对更高，但部分地区的托育服务机构收费指导价执行统一标准，机构开设“乳儿班”的积极性不足。最后， 生均补助发放标准较低且未考虑月龄和季节性因素。多数地区幼儿园反映，尽管开设了托班，但难以同等享受与幼儿园小班、中班或大班同等或相近水平的生均补贴，只能按照市场价格提供托育服务，缺乏提供普惠托育服务的能力。即使是在已经落实托班生均补助发放的地区，1.5岁以下婴幼儿与2—3岁婴幼儿的成长特点不同，且0—3岁婴幼儿出勤率呈现季节性特征，变化较大，淡季较难达到托育补助政策对出勤率的要求，生均补助资金发放标准和程序还有待优化。
以体制机制改革推动托幼一体服务发展
今年的《政府工作报告》提出，推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生。我们认为，优先投资于人的全面发展，要从“头”做起，应将普惠育幼服务体系建设作为社会投资的重点优先领域，将处于生命起点阶段的投资作为提高人的全面发展、促进人口高质量发展、支撑中国式现代化的基础性工程。应着眼于长期制度建设，打破理念认知、财政保障、资源统筹、部门协同等障碍，引导托育行业稳定、健康、可持续发展，为婴幼儿家庭提供价格可承受、安全有保障、方便可及的照护服务，提升社会公众对托育服务的认知和信任水平。
（一）明确“政府主导” 的发展方向，在“十五五”期间将托育服务纳入基本公共服务
一是逐步实现托育服务从“政府引导”到“政府主导” 转变，强化普惠托育服务的公共服务属性。二是调整托育服务发展绩效评价指标。在每千人口托位数基础上将3岁以下婴幼儿入托率、普惠率作为托育服务发展的核心评价指标， 强化对托育服务有效供给的规范引导。三是建立国家托育服务信息管理系统。完善托育服务统计调查制度，强化对托育服务短板弱项的考核评估。精准统计幼儿园托班、社区托育点、家庭托育点等托育机构的班型情况，加大人才队伍专业化水平、小月龄婴幼儿照护服务的考核力度，促进托育服务与生育假期的无缝衔接。
（二）完善供需兼顾的财政投入机制，增加面向机构的运营补贴和面向家庭的照护补贴
一是加大财政投入的中央统筹力度，明确投入标准和分担机制。“十五五”期间将婴幼儿照护服务支持明确为中央与地方共同财政事权， 逐步提高托育机构的生均运营补助标准。二是建立婴幼儿照护补贴制度。指导有条件的地区开展试点，向承担照护责任的家庭成员、专业人员发放照护津补贴，既鼓励代际支持、增加家庭收入，也为稳定托育行业提供资金支持、创造就业岗位。三是建立分级分类的财政补贴标准，引导社会力量重点提供差异化的托育服务。为“乳儿班”和“托小班”提供额外的运营补贴支持，强化托育机构对2岁以下婴幼儿的服务能力。补充休息日托管、临时托管、夜间紧急托管等服务形式，增强托育服务的多样性和灵活性，满足不同层次家庭的特殊托育服务需求。
（三）确立效率优先的资源统筹标准，发挥幼儿园托班和“公建民营”托育机构的主渠道作用
一是统筹运用现有财政资源。在出生人口持续减少趋势下，结合普惠性幼儿园比例已超过86%的基础情况，为有条件的幼儿园开设托班或整体转型为托育机构提供经费支持，减少新建或扩建托位带来新的财政资金压力。二是统筹运用现有服务资源。充分利用基层医疗卫生和妇幼保健资源，通过医育结合为托育机构提供业务指导。三是统筹运用现有空间资源。以社区、用人单位、产业园区为依托，鼓励采取自办、合作办、委托办等模式，通过改扩建、以租代建、回收闲置空间等方式发展托育服务。四是统筹转化现有教师资源。建立幼儿园教师转岗提供托育服务的培训机制，完善高等院校、职业院校托育服务相关专业的师资、教材和实训体系建设，探索实施托育师国家级培训计划，建立规范化、常态化的培训制度，完善托育从业人员晋升和薪酬激励机制。
（四）建立权责统一的综合管理制度，以“谁主管、谁负责”为原则规范监管标准
一是加快推动托育服务立法，明确卫生健康部门对幼儿园托班、社区嵌入式托育、用人单位办托、家庭托育点等不同类型服务机构的监管权限，规范托育服务监管范围和内容，建立覆盖不同类型托育服务机构的全流程监管制度， 规范各部门的监管职责、监管形式和监管频次等，为托育行业整体规范发展、出台配套支持政策措施提供法律依据。二是统筹规划幼儿园托班和其他类型托育机构的区位布局、数量规模和普惠性资源的覆盖范围，将幼儿园托班纳入统一管理，引导托育行业良性竞争和发展，提高托育服务体系的有效供给能力，真正降低家庭养育成本。三是统筹规划托育机构和幼儿园托班的收费价格， 避免形成行业恶性竞争。支持普惠性幼儿园整体转型为托育机构，在园婴幼儿同等享受生均补助政策。
作者分别为国务院发展研究中心社会和文化发展研究部一级调研员、研究员；中国人口与发展研究中心副研究员
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