毛中根 邝 萍
内容提要：
提振消费是当前扩内需、稳增长的重要抓手。本文从提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境三个维度对2025年《政府工作报告》进行解读。文章认为，相关决策部署精准把握了当前消费不足的主要因素，以多渠道增收、精准减负、消费补贴提升消费能力，以扩大多元化服务供给、拓展品质供给空间增加优质供给，以营造安全放心环境和健全商业体系改善消费环境，构建“能消费、敢消费、愿消费”长效机制，将为经济高质量发展注入持久动力。
党的二十大报告指出， 增强消费对经济发展的基础性作用。消费是推动经济发展的重要动力，也是人民追求美好生活的重要体现。近年来，我国消费市场持续增长，取得了显著成就。国家统计局数据显示，我国社会消费品零售总额在2008年、2012 年、2015年和2019年先后突破10万亿、20万亿、30万亿、40万亿元大关，2024年达到48.8万亿元，是经济增长的第一拉动力。同时，消费结构逐步从商品消费为主向商品和服务消费并重转型。数字消费、绿色消费、健康消费逐渐受到消费者青睐。2024 年，我国服务零售额比上年增长6.2%，比同期商品零售额增速高3.0个百分点。同时要看到，我国消费市场仍面临居民消费能力不足、优质供给短缺、消费环境不够完善等问题，限制了消费潜力的充分释放。
2024年12月召开的中央经济工作会议明确提出“大力提振消费”。2025年《政府工作报告》将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列为年度首要工作任务，强调“促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板， 使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”。通过提振消费行动持续引导内需市场，将为经济增长提供更大助力。
本文从提升居民消费能力、增加优质供给、改善消费环境三个方面对2025年《政府工作报告》有关内容展开解读。
提升消费能力，筑牢“能消费”基础
提升居民消费能力不仅关乎民生福祉，更是推动经济高质量发展的关键。2025年《政府工作报告》从多渠道促进居民增收、全方位推动居民减负、大力度支持居民消费三个维度系统施策，着力增强居民消费能力，为经济高质量发展筑牢需求基础。
（一）多渠道促进居民增收
消费的前提是居民有稳定且充足的收入。工资性收入是居民收入的主要来源，是影响居民消费的主要变量。同时， 财产性收入对消费预期的影响日益凸显。《政府工作报告》明确提出多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制，为夯实居民“能消费” 基础指明方向。
一是完善工资增长机制。建立健全与经济发展、物价水平相适应的工资正常增长机制，确保劳动者的工资能够随着经济发展和企业效益的提高而合理增长。加强对企业工资分配的指导和监督，推动企业建立科学合理的薪酬体系，保障劳动者合法权益。完善的工资增长机制为居民稳定增收提供了制度保障。
二是提升中低收入群体收入水平。中低收入群体是我国消费市场的主要群体，其收入水平对消费能力有直接影响。通过提高最低工资标准、加大就业帮扶力度等措施，推动中低收入群体工资性收入增长。同时，通过税收优惠政策减轻中低收入群体的税收负担，为其保留更多的可支配收入。改善中低收入群体的收入水平， 不仅能直接提振消费需求，还有助于缩小收入差距、助力共同富裕。
三是拓宽财产性收入渠道。《政府工作报告》明确提出“稳住楼市股市”，强调通过财富效应释放消费潜力。楼市和股市是居民财富累积的主要领域，稳住楼市股市有助于提升居民财产性收入及其消费预期，应对当下外部环境不确定性带来的消费信心不足问题，为扩大内需和推动消费升级创造更加有利的条件。通过多渠道增收措施系统性夯实居民“能消费”基础，为消费市场注入持续增长动力，为经济高质量发展提供坚实支撑。
（二）全方位推动居民减负
若家庭在“生老病居教” 等方面负担过重，即使有一定的收入增长，家庭也会优先将增收部分留作预防性储蓄，难以全部转化为增量消费需求。《政府工作报告》通过制度性减负“组合拳”系统性降低家庭预防性储蓄动机，重点围绕“生老病居教”五大领域精准发力，为提振消费注入动力。
一是育儿减负。《政府工作报告》明确提出制定促进生育政策，发放育儿补贴，通过精准资金支持减轻家庭养育成本， 推动构建生育友好型社会。
二是养老托底。2025年城乡居民基础养老金最低标准再提高20元，退休人员基本养老金也将适当提高。养老金标准持续上调，有助于释放老年群体消费潜力。
三是医保降本。居民医保人均财政补助标准提高至每人每年700元，实现新农合制度建立以来22次连续增长；人均基本公共卫生服务经费补贴标准由94元提高至99元，双重保障减轻居民医疗支出负担。
四是住房减压。通过降低住房贷款利率、下调首付比例、放宽限购政策等措施，降低购房门槛；拓宽保障房融资渠道，支持收购存量商品房用作保障性住房；加快推进城中村和危旧房改造；安排4.4万亿元专项债券，重点用于土地收储和收购存量商品房等事项。
五是教育支撑。加强义务教育学校标准化建设，推动乡镇农村和人口流入地教育资源倾斜；扩大高中学位供给，缓解升学焦虑，减少家庭对高价民办学校的依赖；逐步推行免费学前教育，重点减轻低收入家庭和农村地区学前支出压力。
五大民生领域协同减负， 通过降低民生刚性支出占比有效释放家庭可支配收入，为扩大内需提供持久支撑。
（三）大力度支持居民消费
2025年《政府工作报告》强调在促进居民增收减负的同时，更以超长期特别国债等工具精准发力需求侧，通过降低居民换新成本直接拉动消费需求，筑牢“敢消费”根基。
据商务部统计数据，2024 年消费品以旧换新成效显著， 带动相关产品销售额超过1.3 万亿元。今年政策力度再加码，安排3000亿元超长期特别国债用于支持消费品以旧换新，资金规模较去年翻番，实施时间和覆盖品类同步扩大， 展现出政府以更大力度、更实举措支持居民消费的决心。一方面，通过提高补贴标准、延长政策周期切实减轻居民消费负担；另一方面，通过扩大覆盖范围、优化服务体系满足多元化的消费需求。
政策红利的持续释放将化解居民消费观望情绪，有效提升居民实际购买力，进一步筑牢扩大消费的基础。
增加优质供给，激发“愿消费”活力
在筑牢“能消费”的基础上，如何让居民从“有钱消费”转变为“愿意消费”，关键在于增加优质供给。优质的产品和服务供给不仅能满足现有消费需求，更能创造新的消费增长点，形成供需良性互动的新格局。
（一）对外开放、对内放开，扩大多元化服务供给
当前，我国健康、养老、托幼、家政等基本服务领域面临供给总量不足、质量不高等问题。以养老服务为例，据媒体报道，当前我国失能老年人约4500万人，但持证养老护理员仅50万人，缺口巨大。托育服务同样面临供给不足，超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，但全国实际入托率仅为7.86%。
针对服务供给不足，政府将围绕“对外开放、对内放开”，着力优化服务供给。一方面，深化重点领域开放试点，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点，推动互联网、文化等领域有序开放，直接增加市场有效供给。培育国际服务市场，支持具备条件的医疗机构开展国际医疗服务，鼓励优质教育资源跨境合作，以开放合作促进多元供给。
另一方面，从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给。进一步降低市场准入门槛，推动社会资本进入健康、养老、托育等重点领域。推行养老机构备案制改革，简化审批流程， 解决养老服务供给不足问题。加快制定养老服务、托育服务等国家标准，通过统一服务规范降低运营成本，吸引更多市场主体参与供给。建立全国家政服务信用平台，破解“找不到、不敢用”难题，充分释放家政服务潜在供给。鼓励地方培育名菜、名小吃、名厨、名店，拓展餐饮细分赛道，引入知名餐饮品牌首店、旗舰店， 增加餐饮优质供给。
（二）创新场景培育业态，拓展品质供给空间
当前，居民消费正加速向品质化、个性化、体验化转型，但供给侧的创新步伐仍滞后于消费需求升级。仍以养老服务领域为例，有关数据显示，我国适老化产品渗透率不足10%，远未满足老年群体需求。
《政府工作报告》强调， 创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。创新场景培育业态，拓展品质供给空间。积极推进首发经济，培育一批有影响力的首发平台载体；发展数字消费， 通过完善发展环境、深化数字消费提升活动、培育品质电商等举措，释放数字消费潜力； 培育“人工智能+消费”，促进人工智能消费终端进千家万户、人工智能商业终端进千商万店；促进“IP+消费”，畅通IP授权、商品开发、营销推广全链条；发展绿色、健康等新型消费，把消费新热点培育成新增长点，为品质供给注入新动能。此外，在线旅游、在线医疗等多业态融合的新型消费也是未来消费增量的重点。未来培育和壮大新型消费，最重要的是通过打造新产品、新场景、新服务来提升消费者的综合体验，满足消费者日益个性化、群体化的需求。
改善消费环境，提振“敢消费”信心
消费环境直接关系到广大消费者的获得感和安全感。让消费“马车”行稳致远，必须切实维护消费者合法权益， 着力消除消费顾虑，使消费者更加安心。改善消费环境，既是切实维护消费者合法权益、提振消费信心的保障，也是让消费者敢于消费、乐于消费的前提。
（一）强化消费者权益保护，营造安全放心消费环境
人民群众对美好生活的需求不断增长，新一轮科技和产业革命加速推进，跨行业领域的新业态新模式层出不穷，对消费环境建设提出了更高的要求。一方面，新业态新模式快速发展对监管提出新要求；另一方面，传统消费领域的质量安全、市场秩序等问题仍然突出。2024年全国消协组织共受理消费者投诉176.19万件，同比增长32.62%，主要反映在产品质量、服务诚信和维权成本等方面。同时，休假制度不完善带来的“没时间消费”问题也日益突出。
针对有关情况，《政府工作报告》提出“落实和优化休假制度”和“强化消费者权益保护，营造安全放心消费环境”，从三个维度系统推进。一是保障消费时间权益。严格落实带薪休假制度，切实保障劳动者休息权益。创新“带薪休假+小长假”弹性休假模式，满足多样化休假需求。推动错峰休假制度实施，促进消费时间分布更加均衡。二是完善市场秩序。重点完善质量标准体系，建立产品全周期质量追溯机制，从源头上保障消费安全。同时强化信用约束， 对直播带货等新业态实施“红黑榜”管理，加强综合治理， 重点整治“全网最低价”等不正当竞争行为，维护公平竞争的市场环境。三是优化消费维权服务。着力推广在线纠纷解决机制，降低维权成本，提高维权效率。完善缺陷产品召回制度，强化企业主体责任，倒逼产品质量提升。建立消费投诉快速响应平台，实现投诉受理、处置、反馈全流程闭环管理。
（二）深化国际消费中心城市建设，健全县域商业体系
现阶段，我国加快国际消费中心城市建设，在高端消费领域形成显著优势，但仍须持续提升其全球竞争力。县域市场展现出强劲增长势头， 却面临着基础设施不足等发展瓶颈。这一结构性矛盾直接影响消费环境改善和消费信心提振。
《政府工作报告》将二者协同布局，通过城市高端消费的示范效应和县域商业网络的普惠功能，为消费者构建从高端到普惠的全方位消费保障， 从根本上增强消费安全感和获得感。在国际消费中心城市建设方面，通过优化免税政策、扩大离境退税覆盖范围、支持国际品牌首发首秀等措施，持续提升城市消费能级。在健全县域商业体系方面，聚焦基础设施完善、物流配送体系健全和商业网点升级，推动工业品下乡和农产品进城双向流通。同时，强调数字技术在城乡消费协同中的桥梁作用，支持电商平台向县域市场延伸服务， 促进消费数据互联互通。资源双向流动不仅优化了供给结构，还通过“城市高端示范+ 县域普惠覆盖”的模式增强消费信心。
下一步需要重点关注的问题
2025年《政府工作报告》提出的提振消费任务及具体举措构建了“能消费—愿消费— 敢消费”长效机制，着力于满足人民日益增长的美好生活需要。提振消费的关键在于三方面，一是以多渠道增收、精准减负以及消费补贴夯实“能消费”基础。通过完善工资增长机制、减轻民生负担、实施以旧换新补贴等“组合拳”，切实提升居民消费能力。二是以扩大多元化供给和创新场景培育业态激发“愿消费”活力。通过扩大服务领域开放、发展新型消费、创新消费场景等措施，持续优化供给结构。三是以营造安全放心环境和健全商业体系增强“敢消费”信心。通过强化权益保护、完善休假制度、推进城乡商业协同发展等举措，全面改善消费体验。
3月中旬，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《提振消费专项行动方案》（以下简称《行动方案》）， 系统部署了八大领域30项重点任务，覆盖了居民增收、消费扩容、环境优化和政策协同等全链条。与2023年发布的《关于恢复和扩大消费的措施》相比，《行动方案》从短期补贴转向长效增收机制，从商品消费单点突破转向服务与新型消费多元驱动，从普惠式刺激转向对中低收入群体的精准施策，既解决当前消费痛点，又着眼长远发展需要，为满足人民群众美好生活需要提供了有力支撑。
下一步，须重点关注提振消费政策触达、新就业形态收入稳定性等挑战，推动构建经济发展和民生改善的良性循环。
另外，2025年《政府工作报告》针对服务消费的着墨增多，未来在供给侧应加大培育优质服务供给，落实好服务消费领域的市场准入放松，创新银发服务消费场景；在需求侧应拓展服务消费券的应用范围。
（本文得到研究阐释党的二十届三中全会精神国家社科基金重大专项“扩大消费长效机制的运行机理与完善路径研究”（24ZDA017）和国家自然科学基金重点项目“新时代居民消费发展的驱动机制及政策研究”（72033007）的资助）
作者分别为西南财经大学中国西部经济研究院教授、院长； 西南财经大学中国西部经济研究院博士研究生
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