赵昌文
内容提要：
“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”是2025年《政府工作报告》的十大工作任务之一。本文结合外部环境变化形势、技术进步趋势及国内需求，详细讨论了贯彻落实这一重大任务的战略意义和现实必要性，并提出从积极的角度看，目前我国面临许多新的、待转化的机遇，关键是要正确处理好短期与长期、战略与战术的关系。
2025年《政府工作报告》提出今年要突出重点、把握关键，着重抓好十个方面的工作。其中一项是，因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系。以下，拟就此谈一些个人的学习体会。
为什么要“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”
新质生产力是2023年9月以来十分受关注的词汇之一， 在习近平总书记的重要讲话、中央多次重要会议以及党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》等重要文件中都有强调要加快发展新质生产力。从根本上讲，新质生产力是创新起主导作用，是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的先进生产力，以全要素生产率提升为核心标志。“建设现代化产业体系”这一表述是在党的十八大后逐步形成并明确提出的。党的十八大报告中提出“现代产业发展新体系”，但未直接使用“现代化产业体系”的表述。党的十九大报告中明确要求“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”。党的二十大报告中进一步强调“建设现代化产业体系”，并将其作为加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的重要任务。建设现代化产业体系的核心是，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，以科技创新为引领，大力发展现代农业、现代工业和现代服务业，推动制造业高端化、智能化、绿色化、融合化，促进产业升级、结构优化和经济高质量发展。
将“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”作为2025年经济工作的一项重要任务，是国内外发展环境和条件发生复杂深刻变化背景下，党中央全面分析当前和今后一个时期我国发展面临的机遇和挑战基础上作出的重大战略安排。
从外部环境看，一个时期以来，逆全球化思潮在国际上蔓延，以美国为代表的部分发达国家，认为在自由贸易中吃亏了，重新捡起了“重商主义”的价值观，强调“美国优先”，从支持自由贸易转向贸易和投资保护主义，而且一些发展中国家也因为长期的经济低增长和国内不同群体收入分化，越来越多地使用各种关税和非关税手段保护国内市场。美国所谓的对等关税政策对全球经济治理体系的冲击巨大。这些新的变化和不确定性，短期会导致贸易和跨境投资下降，更重要的是中长期会带来全球分工半径收缩、成本大幅上升，产业链供应链呈现本土化、区域化、友岸化、多元化等趋势。本土化主要体现在贸易依存度及加工贸易的比例下降，近些年，中、美等主要经济体的贸易依存度都呈现这一变动趋势。区域化主要体现在传统多边机制式微，各国更加倾向于签订区域性自由贸易协定，并加强贸易联系。友岸化主要体现在所谓相同阵营的内部贸易比重上升，尤其是以“芯片四方联盟”为代表的高科技产品的友岸化更为明显。多元化主要体现在各国都在增加自己的贸易伙伴数量，以分散风险。全球产业链供应链重构，会对世界经济产生重大影响。从世界银行、国际货币基金组织、联合国贸发会议等重要国际机构近期的分析预测看，由于地缘政治风险加剧、保护主义势头上升、发达经济体货币政策转变等，2025年及未来几年全球贸易前景高度不确定，外国直接投资将停滞不前，不再与全球贸易和国内生产总值同步。这些变化，当然也会对我国宏观经济正常运行产生冲击。
新质生产力和现代化产业体系在贸易上表现为技术密集型产品和服务的进出口， 在投资上表现为全球跨国公司的直接投资。经济合作与发展组织（OECD）将进出口产品分为高技术、中高技术、中低技术和低技术产品。2024年， 我国外贸经受住多重挑战，规模再创历史新高，货物贸易进出口总值为43.85万亿元，同比增长5%，其中机电产品出口增长8.7%，占出口总值的比重提升至59.4%，进口同比增长7.3%。这说明我国的产业国际竞争力在不断提升，但也存在较大的高技术产品进口需求。从投资看，尽管中国仍是全球第二大外资接受国，但2024年实际使用外资同比下降27.1%。如果未来一个时期， 我国的进出口特别是高技术、中高技术产品和服务的进出口受阻，外商投资持续收缩，不仅会影响产业升级，也会对经济稳定增长造成冲击。由此可见，因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系，正是适应经济全球化逆转及其导致的全球贸易、投资下降及产业链供应链重构可能对我国宏观经济带来的影响的必然选择，我国要以自身的稳定性确定性应对外部环境的不稳定性不确定性。
从技术进步的角度看，一个时期以来支撑我国产业发展和经济增长的传统技术进步范式已不再完全适用，加之一些国家推动的“小院高墙”等技术遏制战略，决定了我国必须加快实现高水平科技自立自强。按照经济学理论， 在其他要素给定的条件下， 经济增长取决于科技进步和全要素生产率的提高。回顾英国工业革命以来全球发展的历史，每一次大的科技创新， 都会带动世界经济进入一个相对较长的增长周期。对于特定国家，经济增长速度与科技创新的投入和产出直接相关，经济强国往往也是科技强国。需要指出的是，上个世纪90年代以来，随着“冷战”的结束及以信息技术为代表的新一轮科技革命和产业变革的推动，全球科技创新合作进入一个相对更好的时期，占据全球技术前沿的发达国家和处于技术边界之内的后发追赶型国家之间形成了相对合理的技术和产业分工。过去几十年来，我国正是抓住了这个机会窗口，在自力更生的基础上， 主要依靠以引进、消化吸收、再创新为主要特征的技术进步实现了经济持续快速增长。但近些年来，这一趋势已经发生了显著变化。随着我国在相当多的科技和产业创新领域， 逐步逼近全球技术前沿，加之美国等部分西方国家推动的技术遏制战略，对通过自主创新加快解决关键核心技术问题、持续提升我国在全球价值链中的分工地位提出了更加迫切的要求。
科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力和建设现代化产业体系的核心要素。当前和未来一段时间，虽然以人工智能、大数据为代表的通用标志性技术仍然会持续进步，但中美之间、发达国家与发展中国家之间的分化趋势可能会更加凸显。更大的可能是，我们不得不继续应对来自美国等国家的封锁、打压，不得不把科技创新的重点转向“买不到”“讨不来”的关键核心技术。从这个意义上讲，因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系，就是坚持把国家和民族发展放在自己力量的基点上，尽可能早地实现高水平科技自立自强，牢牢掌握发展主动权。
从国内需求的角度看， 我国在当前阶段强调扩大国内需求，既是应对国内外复杂形势的主动选择，也是推动经济高质量发展的长期战略需要。在拉动经济增长的“三驾马车”中，消费和投资都是国内需求，是拉动经济增长的重要力量。根据国家统计局数据，2024年，我国社会消费品零售总额、全社会固定资产投资分别达到48.3万亿元、52.1万亿元，最终消费支出对经济增长的贡献率为44.5%， 拉动GDP增长2.2个百分点， 资本形成总额对经济增长贡献率为25.2%，拉动GDP增长1.3 个百分点，整个内需对经济增长的贡献率为69.7%，继续成为经济增长的主要动力。与此同时，我国经济的结构性矛盾依然突出。2024年全国规模以上工业产能利用率为75.0%，为过去十年的较低水平；我国消费规模很大，但在总需求中的占比还相对较低， 甚至低于一些与我国发展阶段相近的国家。
扩大内需，既要从需求侧出发，也要从供给侧着眼解决问题，统筹好供给与需求的关系。发展新质生产力创造的新产品和服务，会激发新的投资和消费需求，形成“供给创造需求”的良性循环。建设现代化产业体系，重视提升质量和优化结构，提高供给与需求的匹配度；通过补链强链，保障产业链安全和国内稳定供给；促进服务业与制造业融合发展，以满足个性化、品质化消费需求；通过提升国产高端装备、自主品牌消费品的质量和品牌影响力，增强消费者信心，减少“需求外溢”。以上这些方面，都有利于扩大投资和消费，释放内需潜力。我们要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合，增强国内大循环内生动力和可靠性， 提升国际循环质量和水平， 加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
需把握的重要方面
当前，因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系，虽然面临不少新的挑战，但从积极角度看，也同时有许多新的、可转化的机遇。关键是正确处理好短期与长期、战略与战术的关系。
一是客观分析美国滥施关税对我国的影响，有理有利有节处理中美经贸关系，尽最大努力维持一个总体稳定的国际发展环境。美国宣布新一轮对华出口管制和所谓对等关税后，短期内不可避免地对我国出口造成负面影响，加大经济下行压力。中方第一时间宣布系列反制措施，体现了我们对美经贸斗争的经验越来越丰富，手段越来越成熟。总体上看，中美作为世界上最大的两个经济体，两国经济总量占比超过世界经济总量的1/3，人口数合计在世界总人口数的占比接近1/4，双边贸易额约占世界贸易总额的1/5，维护中美经贸关系稳定发展，符合两国和两国人民的根本利益，也有利于全球经济发展。我们应坚定信心，有理有利有节处理中美经贸摩擦。我国对美国的出口额占出口总额的比重已从2018年的19.2%降至2024年的14.7%，对美国出口下降不会对整体经济造成颠覆性影响。当前，美国有不少产品如消费品等对我国依存度较高，甚至很多中间产品也需要从我国进口。在全球产业链供应链深度交融的背景下， 完全切断中美经贸联系是难以想象的。
从贸易角度看，我国是全球第二大消费市场。巨大的市场是一种资源，而且是一种与其他物质资源具有同等重要性的稀缺资源；巨大的市场也是一种优势，而且是一种与其他生产要素具有同等重要性的比较优势。世界经济增长越是困难、增长动力越是不足，购买力或者市场作为稀缺资源的重要性就愈发凸显，我国作为全球超大规模经济体的地位就愈发重要，对世界上大多数国家的吸引力、影响力就变得更加强大。我国已成为150多个国家和地区的主要贸易伙伴，货物贸易总额连续7年位居全球第一。中美两国通过全球供应链， 为各利益相关方提供了广泛的机会，带动相关国家原材料出口、中间品生产、服务业发展，提升了全球产业链价值链效率与效益。
从技术角度看，外部环境越是加速演变、复杂严峻， 就越可能倒逼形成关键核心技术“买不到”“讨不来”的更多共识，以及从政府到企业的一致行动。2018年4月,《科技日报》连续三个月报道制约我国工业发展的35项“卡脖子” 技术，包括芯片、操作系统、触觉传感器、真空蒸镀机、医学影像设备元器件等。这些年来上述多数领域都有了很大进步甚至根本突破。假以时日， 在艰苦的技术攻关和持续的技术迭代升级过程中，我国一定会形成一个更加先进完善和具有全球竞争力的科技创新生态体系。
因此，我们一定要保持战略定力，坚定不移办好自己的事，以畅通国内大循环应对外部环境的变化。要打好关键核心技术攻坚战，同时坚决守住产业链安全和不发生系统性金融风险的底线，稳固中美经贸关系的“战略后方”。与此同时，在中美政治互信急剧下滑的形势下，既要为摩擦升级的最坏情景做好准备，也需尽力管控分歧，通过平等对话、寻求互利合作的路径解决中美经贸问题。要对美国可能的政策动向，以及对我国企业和市场的影响进行研判并做好预案。
二是培育壮大新兴产业， 超前布局建设未来产业，重视现有产业体系的改造升级。因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系，是一个连续的而不是离散的过程，不是摧毁一个旧世界和建立一个新世界这样“非此即彼”的关系，不是忽视、放弃传统产业。新兴产业和未来产业是增量，传统产业是存量，要按照2024年中央经济工作会议和2025年《政府工作报告》中强调的，必须统筹好做优增量和盘活存量的关系。要坚持从实际出发， 先立后破、因地制宜，根据本地的资源禀赋、产业基础等，有选择地推动新产业、新模式、新动能发展，用新技术改造提升传统产业，积极促进产业高端化、智能化、绿色化。
特别需要强调的是，要对新技术的使用给予更多重视。习近平总书记指出，“我们要及时将科技创新成果应用到具体产业和产业链上，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，完善现代化产业体系。”每一次工业革命都是技术进步和产业升级的过程，发展新质生产力和建设现代化产业体系，就是新产业对旧产业、新技术对旧技术持续广泛替代的过程。新旧技术、新旧产业既代表两种不同的生产力，也代表着两种不同的生产关系；新旧技术的矛盾，不仅仅是技术本身之间的矛盾，更是新旧技术所代表的企业、产业、利益集团或社会群体之间的矛盾。所以，因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系，其自然法则就是，一切有利于发展新质生产力和建设现代化产业体系的体制机制改革必须放在更加重要的地位。
我们要抓住发展新质生产力这一最重要的供给，坚持以科技创新带动产业创新，在集成电路、人工智能、人形机器人等领域多点突破，加快建设现代化产业体系。要加快制造业重点产业链高质量发展。打好关键核心技术攻坚战，加快补齐产业链供应链短板， 确保能源资源和重要设备、零部件安全供给，促进产业链上中下游、大中小企业融通创新，提升产业链供应链韧性和安全水平。要加快制造业数字化转型。围绕构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，持续推进“人工智能+”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，大力发展智能网联新能源汽车、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备，加快解决低端供给过剩与高端供给不足的问题。要深入推进战略性新兴产业融合集群发展。开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。要深化先进制造业和现代服务业融合发展。以工业互联网为基础，以通用人工智能和制造业深度融合为主线，推动制造业数字化、网络化、智能化发展，特别是5G、物联网、云计算、大数据等与制造业全链条的加速融合。
三是既要尊重技术进步和市场发展规律，也要与时俱进用好产业政策工具。一个时期以来，关于产业政策的争论不少甚至多有批评。当前和未来一段时间，面对外部的“小院高墙”“脱钩断链”，我们必须统筹好发展与安全的关系， 在高水平开放和高水平安全之间找到一个“平衡点”。这个“平衡点”，依靠的就是产业政策的作用范围和强度。历史经验表明，面对守成大国的战略打压和技术遏制， 后发追赶型国家的最优策略就是用好有限资源，实现重点突破。
尽管我国一些产业部门仍存在一定的依存风险，但这是全球分工的必然结果，世界上几乎没有一个国家完全不存在这种风险。从技术进步和市场发展规律看，一个国家在经济发展的不同时期， 技术进步范式和产业升级逻辑是不同的。无论有没有外部打压，我国都已经到了加强自主创新和实现高水平科技自立自强的新发展阶段。如果我们把市场分为开放和封闭，把技术分为依赖和自立，那么对应的“四种组合”分别适用于不同国家和一个国家的不同发展阶段。多年以来，我们所谓“卡脖子”风险的累积，一定程度上是市场开放和技术依赖模式的结果。这既有人才缺乏、体制约束、投入不足等原因，也离不开全球化分工的“马太效应”形成分工锁定的大背景。受限于“后发劣势”，我国高技术、中高技术产品的国内市场过去曾持续被外国产品、外资企业把控， 对于中国的企业特别是中小企业来说，所谓的超大规模市场是看得见、摸不着。现在，我们开始进入“开放自立”的阶段。解决“卡脖子” 风险，就是要从“开放—依赖”走向“开放—自立”。超大规模市场优势，为我们实现“开放自立”提供了经济基础； 外部的“ 小院高墙”“ 脱钩断链” 做了最好的“思想动员”，提供了难得的、能够抓住的“机会窗口”。这些年来，我国在包括集成电路、操作系统、工业软件、新能源汽车等领域的快速进步，也在一定程度上为这一认识提供了佐证。从汽车领域看，我国在新能源汽车相关产业链积累了一批技术，多数汽车企业特别是所谓造车“新势力”，并不存在历史包袱。当有适宜的市场环境时，这些技术就可以快速商业化， 由此实现“换道超车”。根据中国汽车工业协会数据， 2024年我国汽车产销量均超过3000万辆，出口585.9万辆，这恐怕是很多人都没有想到的。
我们要统筹好有效市场和有为政府的关系，通过高水平制度型开放持续扩大开放合作，通过加快建设国内统一大市场发挥超大规模市场的需求优势，强化科技创新和产业创新深度融合，形成在关键核心技术上与发达国家之间相互依存、互为制衡、合作共赢的局面，增强产业链关键环节控制力，提升产业整体核心竞争力和资源配置效率。这也是因地制宜发展新质生产力和加快建设现代化产业体系的战略要义。
作者为中山大学国家发展研究院院长、岭南学院讲席教授
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