徐乾宇 胡晓鹏
内容提要：
职业资格互认作为服务贸易自由化的制度性安排，对降低自然人流动壁垒、提升区域服务贸易竞争力起到重要作用。近年来，上海自贸试验区在推进职业资格互认方面积极探索，积累了建立清单管理制度、开展比照认定等经验，但也面临认可范围有限、双向互认困难、社会认知不足及区域政策协同性不足等挑战。建议上海自贸试验区借鉴欧盟等的经验，从完善清单动态调整、强化数字治理能力和深化国际合作三个维度着手， 打造国际化职业资格互认标杆区域，推动服务贸易发展与经济高质量增长。
近日，中共中央、国务院印发《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》，对自由贸易试验区建设工作作出系统部署，其中提出“探索开展境外职业资格认可试点”。在经济全球化深入发展与区域一体化加速推进的时代背景下， 职业资格互认已成为促进跨境人才流动、优化资源配置的关键路径。中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸试验区”）作为我国设立的首个自贸试验区，近年来在推动职业资格互认方面展开创新实践。
通过对上海自贸试验区相关实践的研究发现，推动职业资格互认能够为探索高水平制度型开放，为重点行业领域高质量发展提供专业技术人才支撑。以自然人流动为核心的人力要素跨境配置展现出双重效应，一方面可直接降低服务贸易交易成本；另一方面，通过其与货物贸易、数字技术的协同互动，全球产业链供应链格局正在深刻重塑。充分发挥这一机制效能，关键在于推动职业资格互认创新发展，完善区域经济一体化的制度性支撑体系。
推动职业资格互认是促进服务贸易自由化发展的重要手段
联合国贸易和发展会议（UNCTAD）数据显示，2024 年全球贸易额达到33万亿美元，增长3.7%（1 . 2 万亿美元）。其中，服务贸易成为增长的主要动力，全年增长9% （7000亿美元），占总增长的近60%，凸显了其在全球贸易增长中的关键地位。世界贸易组织（WTO）统计显示， 截至2024年12月生效的373个区域贸易协定（RTA）中，包含服务条款的协定数量持续增长。在此背景下，在服务贸易领域，WTO《服务贸易总协定》（GATS）框架下的“模式四”自然人流动，正凭借独特的经济价值重塑全球贸易格局。贸易成本理论表明，地理距离导致的信息搜寻与监控成本对服务贸易的影响尤为显著（Francois & Hoekman, 2010）。鉴于服务生产与消费的同步性特征， 进口国专业人员往往需要实地参与质量监督与履约协调（Anderson & van Wincoop, 2004）。通过面对面交互，自然人流动不仅降低了隐性知识传递的信息摩擦，更通过非正式信任机制减少了合同套牢风险（Rauch & Trindade, 2002），为跨境服务交易构建了执行基础。
更重要的是， 自然人流动与货物贸易形成了紧密的协同效应。作为信息流动载体，其既支撑货物贸易的全流程质量管控（如技术认证、售后维护等），更推动技术密集型产品出口增长（Kerr, 2013）。实证研究显示，差异化产品出口每增长10%，可带动自然人流动需求增加8.8万人次（周琢、罗璇，2025）。这种双向促进机制通过深化全球价值链分工，有效缓解了产业链区域化、碎片化的负面影响（WTO, 2 0 2 3 ） 。尤其在数字服务兴起的背景下，自然人流动与数字技术结合的“混合模式”（如远程协作+现场调试），进一步凸显其在保障供应链韧性中的战略价值。这种战略价值的实现，离不开区域经济一体化的制度性保障，而《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等经贸规则正通过规则细化进一步释放自然人流动的潜力。
RCEP对自然人流动的范畴界定细致，设立了“自然人临时移动”专章进行规制，明确涵盖商务访问者、公司内部流动人员、合同服务提供者、安装和服务人员，以及随行配偶及家属等。RCEP还在签证申请处理流程、信息透明度等方面制定了规则，提出成员国应尽快处理移民手续及延期申请，确保相关要求、材料的透明度，并设立咨询机制。各缔约方需要通过磋商解决分歧，且不拒绝协定中的争议解决机制。这些规定为区域内自然人流动提供了更为规范、高效的制度保障，促进了区域经济合作中人力要素的自由流动与高效配置， 进一步推动货物与服务贸易协同发展以及区域经济一体化的深入。这种制度保障为职业资格互认等更深层次合作奠定了基础，不仅优化了人员流动效率，更通过降低行政壁垒为职业资格互认等深层次合作创造了条件。
在自然人流动制度框架完善的基础上，职业资格互认进一步成为破除服务贸易壁垒的关键机制。作为自然人流动的配套制度，资格互认直接影响专业人才的跨境流动和服务贸易的顺利开展。由于有的国家职业资格管理体系复杂（如澳大利亚和新西兰有180多个相关管理机构），资格互认能够减少重复认证成本，降低专业人才跨境执业的门槛。以RCEP成员国为例，日本与澳大利亚已就工程、会计等领域达成资格互认协议，大幅减少专业人才跨境执业的认证时间和成本，显著提升了服务贸易效率。职业资格互认不仅提升了服务贸易的便利化水平，还促进了技术、知识和经验的国际交流，为全球服务贸易的繁荣发展提供了制度保障。
从国际实践看，资格互认已成为服务贸易自由化的重要抓手。美、欧、澳等主要服务出口国家（地区）通过双边或多边协议积极推动职业资格互认，形成明显的全球化趋势。对我国而言，顺应这一趋势、加强职业资格互认具有双重意义，既能通过与国际标准接轨提升服务贸易竞争力，又能深化与其他国家（地区）的经济融合和人员往来。在此过程中，推动职业资格互认不仅有助于构建更加开放包容的国际服务贸易体系，也将为我国经济高质量发展注入新的动力。
上海自贸试验区推进职业资格互认的主要经验与面临的挑战
在职业资格互认的探索之路上，上海自贸试验区积极先行先试，取得了令人瞩目的成果。随着一系列创新实践的推进，逐渐形成了一套具有示范意义的经验模式，为国内其他地区提供了可借鉴的样本。
（一）主要经验
在政策制度层面，上海先后出台《关于本市对境外职业资格证书清单项目持证人员提供便利保障服务及职称比照认定的通知》和《上海市境外职业资格证书认可清单（2.0 版）》，创新建立了分类分级的清单管理制度。有关制度将境外职业资格证书分为A、B、C、D四类，针对不同类型证书持证人员提供差异化便利服务。特别是2025年新增的D类补充清单，通过直接申请资质、豁免部分课程、减免考试科目等多种方式，有效推进了建筑工程、金融财会、人力资源等领域的境外职业资格与境内职业资格、职业认证及专业技术职称等人才评价方式的互认。
在重点领域突破方面， 上海采取了差异化推进策略。在法律服务业，通过试行特许执业律师成为合伙人不受三年执业年限限制的创新政策，有效吸引海外高端律师人才；同时与香港大律师公会签署合作备忘录，在信息共享、业务培训等方面深化合作。在医疗健康领域，允许在上海市设立外商独资医院，并允许医院按规定聘用外国医师、港澳台医师、港澳其他卫生专业技术人员短期执业，在特定条件下实现执业资格的部分衔接。这些重点领域的突破为上海积累了宝贵经验，推动专业服务国际化向更深层次发展。一方面，支持专业服务机构“走出去”，鼓励龙头机构在共建“一带一路”国家设立分支机构，推动会计、法律等领域组建沪港澳联合体，促进三地专业服务资源整合；另一方面，通过系统总结实践成果， 逐步形成了制度创新与市场需求双轮驱动的发展模式，走出了一条重点突破、渐进拓展的职业资格互认新路径。
上海通过建立分层分类的清单管理制度、完善配套服务保障体系，率先在法律、医疗等重点领域开展试点，从单向认可逐步向双向互认过渡。在实施过程中，同步推进我国专业技术人才评价标准“走出去”，建立“专人专窗专项” 的证书查验机制，提供资格认证的全球化服务。这一系列创新实践形成了可复制推广的“上海模式”，不仅显著提升了专业服务业的国际化水平，更为我国构建开放型人才发展环境、推进高水平制度型开放提供了重要示范。
（二）面临的挑战
虽然上海在职业资格互认方面取得了显著成绩，如建立境外职业资格证书认可清单制度、完成多批境外职业资格比照认定、动态调整并扩大认可范围等，但从实际推进情况和行业需求来看，仍面临若干挑战。
一是认可范围和行业覆盖面有待拓展。目前的认可清单虽不断扩大，但在一些新兴和细分行业领域，境外职业资格的覆盖面仍待拓宽。比如随着人工智能、量子计算等前沿技术的发展，相关领域的境外专业资格在上海的互认还不够完善，不能充分满足这些行业对国际化专业人才的需求。对新兴业态的职业资格认定规则尚未完全建立。在绿色经济领域，尚未形成与国际接轨的职业资格互认框架。
二是双向互认推进难度较大。尽管上海在探索从职业资格的单向认可迈向双向互认，但目前仍主要以单向认可为主。与其他国家和地区实现真正意义上的双向互认在评价标准、监管机制、法律法规协调等方面还面临障碍。例如在金融领域，我国与美国、英国等金融市场发达的国家在金融职业资格互认上进展缓慢，主要是由于双方在金融监管体系、行业规范和职业技能评价标准上差异较大。
三是社会认知度和接受度有待提高。部分企业和社会公众对境外职业资格的认知不足，对通过境外职业资格认定获得国内职称的人才存在一定疑虑。一些用人单位在招聘和人才评价过程中，更倾向于传统的国内职业资格和职称体系，这在一定程度上影响了境外职业资格互认政策的实施效果和人才的职业发展。
四是不同地区之间有关政策的协同性待增强。上海在职业资质互认方面走在前列， 但与国内其他地区的政策协同性不够。这导致取得上海认可的境外职业资格人才，在跨地区流动和执业时可能面临障碍，不利于人才在全国范围内的自由流动和优化配置。这些情况一定程度上制约了上海职业资格互认政策的实施效果。上海应继续在制度创新、标准对接和区域协同等多领域着力，推动资格互认工作的开展。
主要启示与政策建议
加强国际人才流动便利化、提升高端人才吸引力， 是增强我国服务业国际竞争力的战略支点。上海具备开放优势与产业基础，应主动担当， 在推动国际商务人员便利化流动、参与全球人才竞争中发挥引领作用，率先开展制度创新与开放政策试点，为全国探索可复制的经验。
（一）完善清单动态调整
上海自贸试验区可在现有的A、B、C、D类境外职业资格互认清单模式下，进一步建立多维度评估体系。结合自贸试验区产业发展规划、重点产业人才缺口数据以及企业调研反馈，定期对四类清单进行评估更新。
此外，可试点部分取消与港澳台往来密切的旅游、会展、建筑等重点服务业从业资格许可要求，自动认可其积累的从业经验，降低市场准入门槛；参照欧盟经验，全面评估执业准入标准，推动与部分共建“一带一路”国家及其他国家行业资质标准接轨，建立互通认可体系；尝试开展认证谅解备忘录试点项目，建立自动识别认证标准，保障专业技能水平，并与会计、海商、保险等国际行业组织密切协作， 签订互认协议，以灵活方式拓展自动认可标准覆盖范围。同时，建议自贸试验区进一步优化配套服务体系，建立境外职业资格人才职业发展跟踪服务机制，定期组织职业培训、学术交流和行业沙龙等活动，助力人才了解行业动态、拓展人脉。此外，还可考虑设立专项基金，支持人才在自贸试验区开展创新创业项目，助力其长期发展。
（二）强化数字治理能力
上海自贸试验区可借鉴欧盟在数据整合方面的经验， 进一步完善现有的职业资格互认平台功能。具体可从以下三方面着手。
首先，升级平台的数据采集与分析能力。在现有证书验证服务基础上，拓展收集申请人的学历背景、工作经历等信息，探索采用职业标准体系进行系统化管理。通过大数据分析不同行业和地区的人才流动趋势，为政策制定提供精准的数据支撑。
其次，建立跨区域数据协同机制。一方面与国内各地区人社部门实现数据互联，减少重复认证；另一方面与国际主要合作伙伴建立数据交换渠道，及时掌握全球职业资质发展动态。
最后，强化平台的智能化应用。利用人工智能技术提升资质评估的精准度，开发政策模拟功能预测互认政策调整效果，为人才引进和培养提供决策参考。
（三）推动国际合作
在国际合作方面，建议上海自贸试验区重点推进以下工作。
一是与上海的国际友城签订职业资格互认专项合作协议，重点覆盖医疗、科技等领域，建立定期交流机制。
二是支持上海市有关行业协会和龙头企业参与国际职业标准制定，特别是在人工智能、生物医药等新兴领域，推动建立以上海为主导的国际职业资格认证体系。
三是参考中英两国在注册会计师资格互认方面的成功实践，加快推动上海专业人才认证与国际通行标准接轨，重点探索与主要经贸伙伴建立职业资格等效认定机制。
四是鼓励在沪跨国企业建立与国际接轨的内部人才培养认证体系，为本土专业人才“走出去”创造便利条件。
【本文为上海市哲学社会科学规划课题《上海推动数字贸易规则制定的路径和重点突破》（ 批准号2023BJL008）、上海文化发展基金会资助项目“人工智能发展的全球态势及其对中国影响和应对”（ 批准号 2024B001）基金项目成果】
作者单位：上海社会科学院世界经济研究所
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