东 艳
内容提要:
自贸试验区提升战略将推动我国自贸试验区在制度型开放、新质生产力发展及区域协同联动方面取得显著进展。自贸试验区建设以制度型开放为牵引,构建了涵盖“五个自由便利”与“一个安全有序”的要素流动政策体系,系统性打通了要素跨境流动与配置的体制性约束。通过功能跃升,自贸试验区推进科技创新与产业创新深度融合,实现现代产业集群能级跃升,加快新质生产力发展。同时,通过模式创新,自贸试验区突破传统区域限制,加强与国内其他区域的联动以及对外拓展国际市场。在引领制度变革、推进要素汇集、链接国内外市场以及推进新质生产力发展方面,自贸试验区承载着更大的战略使命,成为构建新发展格局的关键支点。
扩大高水平对外开放, 是适应形势变化、把握战略重点,推进“十五五”时期经济社会发展的重要战略。党的二十届三中全会就推进高水平对外开放作出系统部署,明确提出“实施自由贸易试验区提升战略,鼓励首创性、集成式探索。”2025年4月,《中共中央 国务院关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》(以下简称《意见》)印发, 对自由贸易试验区建设工作作出系统部署。《意见》强调, 经过5年左右的首创性、集成式探索,实现自由贸易试验区制度型开放水平、系统性改革成效、开放型经济质量全面提升,以贸易、投资、资金流动、交通运输、人员往来自由便利和数据安全有序流动为重点的政策体系更加完善,科技创新和产业创新深度融合,现代产业集群能级跃升,新质生产力加快发展,打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的改革开放新高地。
推进首创性、集成式探索
自贸试验区的首创性、集成式探索是我国主动对接国际高标准经贸规则、推进自主开放的重要实践,为参与国际经贸规则重构提供基础。在制度型开放过程中,进一步强调立足我国国情、坚持自主探索的制度创新路径,展现了在当前全球贸易秩序深度重构的背景下我国推动更高水平对外开放的制度主动性。
以制度型开放引领高水平对外开放,发挥制度创新对经济高质量发展和促进新发展格局形成的支撑作用。在制度型开放的过程中对标高标准国际经贸规则,不仅有助于提升国内市场的国际化水平,还能增强我国在国际经贸规则制定中的话语权。同时,推动制度型开放需要根植于我国经济发展的实践。例如,结合我国在数字经济、绿色经济等领域的发展进行制度创新,为全球提供新的合作范式。此外,应立足于微观企业主体对市场环境的需求,创造一个更加有活力的、公平的、开放的、适应经济发展的竞争环境,通过优化营商环境、降低企业成本,提升企业竞争力。最后,推动制度型开放是进行国际协调的重要基石。
自贸试验区开展首创性探索的领域需要不断拓展,为国家试制度、积累新经验、探索新路径。在对标高标准经贸规则方面,自贸试验区需要持续开展首创性探索,在产权保护、政府采购、电子商务、金融等领域,以及商品、服务、资本、劳务等市场,选取特定领域进行先行先试。例如,海南自贸港开展了多项首创性探索,在产权保护领域,海南省政府、国家知识产权局建立工作会商机制,联合印发《共建全面深化改革开放知识产权强省实施方案》,提出12项重点任务,强化知识产权领域制度集成创新。依据《中华人民共和国海南自由贸易港法》,遵循有关法律、行政法规的基本原则,结合海南自由贸易港实际,出台《海南自由贸易港知识产权保护条例》,对标国际高标准知识产权保护规则,创设海南自贸港内平行进口、贴牌加工的注册商标商品保护规则等多条创新性规定。在人员自由流动方面,正式实施扩大59国人员免签入境海南事由政策,将事由从旅游扩展至商贸、访问、探亲、医疗、会展、体育竞技等,免签入境海南停留不超过30天。此外,海南自贸港积极探索实施境外职业资格认可试点,推动电子签名在国际联运无纸化运输领域的应用。海南自贸港的首创性探索不仅为其自身发展提供了新的动力和方向,也为国内其他自贸试验区提供了有关经验和借鉴。
集成式创新并非简单的碎片化探索的叠加,而是在特定领域或重点产业进行系统化的考虑和设计,通过点上的一个个突破,积累形成系统性的改革试点成果。例如湖南自贸试验区长沙片区聚焦工程机械再制造体系改革,通过政策支持、基地建设、企业集聚、技术创新和市场拓展等多维度举措,推动产业高质量发展。据长沙市工业和信息化局数据, 截至2024年1月,长沙片区已集聚再制造维修出口企业392 家,出口设备至21个国家,并在14个国家新设售后网点,显著提升了国际市场份额。据湖南省商务厅数据,2025年3 月,湖南自贸试验区长沙片区工程机械再制造和维修基地正式揭牌,涵盖再制造维修中心、交易展示中心和综合服务中心,入驻企业11家,今年一季度海外订单同比增长约40%。总体来看,湖南自贸试验区长沙片区的工程机械再制造体系改革显著提升了区域经济活力。
以制度型开放推进要素汇集与高效配置
《意见》提出以制度型开放为牵引,构建涵盖“五个自由便利”与“一个安全有序” 的要素流动政策体系,系统性打通要素跨境流动与配置的体制性约束,形成支撑高质量发展的制度性供给结构。“五个自由便利、一个安全有序” 的制度体系,已经在上海自贸试验区临港新片区和海南自贸港开展先行先试,将为科技创新、产业转型、资本融通与高端要素集聚提供制度基础。
贸易自由便利有助于降低交易成本。《意见》强化了数字贸易、新型离岸贸易等开放的安排,有助于利用贸易便利化机制为服务贸易等新型贸易领域拓展空间。投资自由便利有助于优化市场准入结构,提高资本配置效率与技术外溢。《意见》对服务业开放,如电影后期制作、港澳台医生开设诊所、知名仲裁机构设立业务机构等领域进行了探索性安排。资金流动便利有助于通过制度创新推动跨境资本的优化分配与金融服务能级提升。通过推动跨境金融试点,如本外币一体化资金池、合格境外有限合伙人(QFLP)等,在风险可控前提下实现跨境资本流动规则创新。运输往来畅通有助于促进区域联通与成本压缩, 提升联运能力、开展保税物流制度试点等,体现出通过物流制度创新提升运输效率与网络协同性。人员往来自由,如推动人才职业资格互认、优化签证机制等,有助于构建高质量人力资本跨境流动机制,提高人力资源在区域间、跨境间的配置灵活度,实现制度红利对人力资本流动的吸附效应,服务于创新驱动发展战略与新质生产力培育。数据安全有序流动有助于在可控原则下推动数字要素跨境配置与价值释放。构建数据要素市场、推进数据跨境流动机制设计, 推进数据确权、定价、合规流转等方面形成规则体系,有助于实现安全与效率二元目标。将数据嵌入市场机制、监管边界与国家安全逻辑,可以支撑以数字经济为核心的新质生产力体系发展。
《意见》还密集提出“允许类”制度改革举措,有利于促进实体经济发展。例如, 在贸易开放方面,提出允许区内企业以保税物流方式开展不同税号下含金矿砂的物理混配业务,允许液化天然气作为国际航行船舶燃料享受保税政策等。这类政策突破既具操作可行性,也紧密嵌入产业链发展逻辑,凸显制度创新对特定产业场景的适配性与支撑力。在提升服务业开放水平方面, 《意见》在多个准入领域提出具体改革路径,包括允许符合条件的外资企业在区内从事电影后期制作,支持港澳台医生在区内取得执业资格后设立诊所,允许国际知名仲裁机构设立业务机构,并开展商事调解组织登记管理试点等。上述举措标志着自贸试验区在推进服务业开放水平方面将继续发挥引领作用,构建更具包容性的服务业开放规则体系,特别是在文化、医疗、法律等高附加值服务领域,为未来服务贸易与专业服务市场的国际化发展创造制度条件。
以自贸试验区功能跃升促进新质生产力发展
自贸试验区以功能跃升推进科技创新和产业创新深度融合,现代产业集群能级逐步跃升,新质生产力加快发展。
一是扩大开放合作,营造开放创新生态。构建促进畅通循环的协调机制,包括产业协同发展机制、提升创新动能的科技机制以及增强安全发展的保障机制等。《意见》提出, 要构建高能级科技创新生态, 推动创新链与产业链协同融合,扩大国际科技交流合作。这种融合机制不仅促进创新资源在空间与产业结构中的优化重组,也有助于形成多元技术要素与政策机制互动的协同创新平台。
二是推进数字赋能与绿色低碳相结合。在数据要素层面,《意见》要求推动数据的高效、便利与安全流动,建立健全数据要素市场规则,提升跨境数据流动的制度保障与便利化水平。这一安排反映出我国在数字经济发展战略中对数据作为核心生产要素的制度建构意图,其目的是通过完善产权界定、交易机制与跨境治理规则,使数据成为新质生产力生成与扩散的重要引擎。创新是新质生产力的显著特点,在人工智能、数字经济、绿色经济等创新前沿,需要进一步完善相关规则。紧抓全球数字化、绿色化发展趋势,实施高标准数字贸易规则,培育开放的数据要素市场。落实碳达峰、碳中和战略,推进生产生活方式绿色转型。推动数字化、绿色化协同发展,打造绿色智慧的高品质、国际化宜居宜业环境。
三是以高水平开放打造良好营商环境,深化外商投资促进体制机制改革。稳步推进服务业开放,扩大电信、医疗、教育等领域开放试点,擦亮“投资中国”品牌,将中国大市场打造成全球创新要素聚集、创新活力涌动的“强磁场”。强化我国在亚太区域产业链的重要地位,加强与东盟产业链深度对接,在越南、印尼、马来西亚等国家建设发展合作产业园区,优化原产地规则应用,促进区域价值链整合。
提升自贸试验区的辐射带动作用
《意见》提出推动全产业链创新发展,将自由贸易试验区建设成为畅通国内国际双循环的重要枢纽。自贸试验区需要通过模式创新突破传统的区域限制,连接国内和国际市场。对内加强与国内其他区域的联动,促进区域间的协调发展;对外拓展国际市场,利用国内国际两种资源,深化与共建“一带一路”国家及其他国家合作,提升自贸试验区在全球产业链和价值链中的地位, 增强其对国内外市场的辐射带动作用。将自贸试验区取得的成功经验和制度创新成果及时复制推广到更广泛的区域,扩大制度创新的溢出效应,带动更大范围的改革开放和经济发展,提升自贸试验区对国内改革发展的引领和示范作用。通过全产业链制度创新和联动发展,促进自贸试验区内产业集聚和升级,形成具有国际竞争力的产业集群。
《意见》提出加强自由贸易试验区产业协同联动,统筹推进自由贸易试验区同国家自主创新示范区联动发展。“自贸试验区+联动创新区” 构建了制度赋能产业发展的联动平台,旨在通过空间接应、产业接续和政策接力,发挥自贸试验区示范引领和辐射带动作用。以制度创新为牵引,实现自贸试验区与联动创新区的制度联动、要素联动、产业联动及设施联动,促进双区实现产业发展和制度型开放的深度合作与联动发展。自贸试验区通常以制度创新为引领,而联动创新区更注重产业发展导向。自2015年上海启动上海自贸试验区与上海张江国家自主创新示范区联动发展以来,浙江、江苏、云南、安徽、天津、重庆、山东、广东、河南等地陆续开展了联动创新区的相关探索。这些联动创新区或者直接设于产业园区,或者以行政区域划分来设置,但都强调了各区域的产业发展目标导向。
在促进自贸试验区协同联动方面,一是推进系统集成与区域协同。通过双区联动,实现自贸试验区与区域协调发展战略的衔接。如2024年8月, 《关于印发首批上海自贸区联动创新区建设方案的通知》提出在上海自贸试验区黄浦、徐汇、虹口、杨浦、宝山、闵行等6个区内的重点区域, 以及位于上海自贸试验区外的松江、漕河泾、奉贤、金桥、青浦、嘉定等6个综合保税区设立上海自贸试验区联动创新区,形成“6+1”首批联动创新区“一区一方案”。“6+1”联动创新区覆盖面积为上海自贸试验区的1.6倍, 共提出113条任务举措,涉及人工智能、数字经济、高端智能制造、高端航运、绿色低碳服务和“保税+”等产业。其中,精准复制推广自贸试验区制度创新成果45条(次)、与自贸试验区“制度+产业”协同联动24条(次),以及先行先试在更深层次培育推进制度联动创新44条(次)。与以往的探索相比,上海自贸试验区联动创新区建设方案更加强调系统性、务实性和前瞻性,明确了各地区制度创新的具体任务举措,促进浦江两岸改革开放的耦合发展,实现区域间的协同联动。
二是体现改革要实效的要求,《意见》提出支持参与国家级产业集群建设。通过推动建设先进产业集群,促进自贸试验区产业协同联动。推进自贸试验区企业层面的内外联动,构建全产业链系统性创新体系,推进新质生产力发展。自贸试验区受物理空间限制, 以往的联动更多在于政府主导层面的复制推广经验,新阶段需要强化区内外企业联动, 形成产业链联动创新。各联动创新区结合自身需求和特点,聚焦重点产业,打造具体应用场景,鼓励企业开展差异化、个性化的自主改革探索,强化科技协同创新以及推动产业有机融合,从而实现制度创新和产业发展在空间上的耦合。
总之,自贸试验区提升战略推进自贸试验区成为构建新发展格局的关键支点。通过强化开放引领和改革示范,自贸试验区在引领制度变革、推进要素汇集、链接国内外市场, 以及推进新质生产力发展方面承载了更大的战略使命,实现从局部探索走向集成创新、从政策突破迈向制度体系建设, 推进高水平开放制度平台提质升级。在自贸试验区提升战略指引下,自贸试验区将打造成为新时代全面制度开放的“策源地”、新质生产力的“孕育地”、区域协同开放的“引擎区”。
作者为中国社会科学院国家全球战略智库秘书长、全球经济部主任,研究员
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