叶 欣
内容提要：
自贸试验区的设立是我国对外开放发展的必然结果，也是深入推进高水平对外开放的必然选择。近日，中共中央、国务院印发《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》， 明确以高水平开放为引领，继续要求以制度创新为核心，突出全产业链创新发展，强调畅通国内国际双循环，注重统筹发展和安全，对下一阶段的自贸试验区建设提出新使命新要求，标志着自贸试验区建设踏上新征程、步入新阶段。
近日，中共中央、国务院印发《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》（以下简称《意见》），对自贸试验区建设工作作出系统部署。
党的二十大报告提出“实施自由贸易试验区提升战略”；党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步强调， “实施自由贸易试验区提升战略，鼓励首创性、集成式探索”。此次《意见》印发，面向所有自贸试验区给出了综合性改革方案，实施自由贸易试验区提升战略有了抓总的思路，既与自贸试验区十多年建设以来党中央在一个个关键节点的一次次指路定向一脉相承，也为自贸试验区未来发展提出了更加明确的新要求，标志着自贸试验区建设踏上新征程、步入新阶段。
明确以高水平开放为引领
《意见》明确“坚持以高水平开放为引领”。自贸试验区的设立，本身就是我国对外开放发展的必然结果，也是深入推进高水平对外开放的必然选择。2013年全国两会期间， 习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，改革已经进入攻坚期和深水区，要“以开放的最大优势谋求更大发展空间”。当年9月29日，我国第一个自贸试验区中国（上海）自由贸易试验区挂牌成立。
这些年来，自贸试验区积极探索扩大开放领域，构建开放型经济新体制，加快与国际通行制度接轨，有效发挥了示范带动作用，引领了开放型经济的迅速发展。《意见》提出以高水平开放为引领，既是对自贸试验区引领全国开放发展成绩的肯定，也是对自贸试验区扩大开放提出的新要求。
一方面，对自贸试验区提升市场开放水平提出要求。自贸试验区探索形成了以“准入前国民待遇+负面清单管理模式”为标志的外商投资管理制度改革，不断缩减外资准入负面清单，并同步将绝大部分可开放的领域纳入全国版外资准入负面清单，同时期的自贸试验区版外资准入负面清单和全国版外资准入负面清单条目相差极小。自2018年全国版外资准入负面清单单独发布以来， 同时期的自贸试验区版外资准入负面清单和全国版外资准入负面清单仅有3—4条不同。2018年版、2019年版和2020年版的两个清单分别仅相差3条； 2021年版的两个清单相差4条； 2024年全国版外商投资准入负面清单发布以来，两个清单仅相差2条。同时，自贸试验区开放的水产品捕捞等领域企业一般兴趣不高，项目较少。以上现实情况要求自贸试验区进一步发挥开放高地作用，继续合理缩减外资准入负面清单， 加大服务业开放力度。例如， 《意见》提出的“允许符合条件的区内外资企业开展电影后期制作服务”“支持符合条件的港澳台医生取得医师资格证书后在区内开设诊所”“允许境外知名仲裁机构在符合条件的自由贸易试验区设立业务机构”，进一步向外商投资者和境外服务提供者放开了市场， 是自贸试验区提升开放水平的典型体现。
另一方面，对自贸试验区对接国际高标准经贸规则提出要求。《意见》提出，“主动对接国际高标准经贸规则，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。对接国际高标准经贸规则、扩大制度型开放，是新时代我国对外开放的重要形式，不仅展现出我国对外开放的高度自信，更展示出我国为全球经济复苏繁荣贡献力量的大国担当，更加突出我国开放的主动性、自主性和可控性。与此同时，随着经济全球化的深入发展，国际规则制定权已经成为国家之间争夺市场、提升自身竞争力的重要手段。因此，自贸试验区既要加强与国际高标准经贸规则对接，将《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等高标准国际经贸规则率先落地实施，构建与国际高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式，为深化国内相关领域改革破题；也要强化国内部分先进领域规则的国际影响力，推动支持自贸试验区深化货物贸易、跨境电商、数字经济、绿色低碳、建筑等领域实践，主动利用我国规模优势、科技优势，推动国内规制和标准转化为国际规则，强化相关领域国际竞争优势。这就要求自贸试验区聚焦贸易投资、政府采购、知识产权、数字贸易等国际经贸规则重点领域，以及我国具有比较优势的领域，继续先行先试，促进国内外规则、规制、管理与标准对接与融合。例如，《意见》提出的“推动电子提单、电子仓单等电子票据应用，推动电子签名在国际联运无纸化运输领域的应用”，加强我国贸易单据数字化经验应用推广，推动电子票据相关标准“走出去”，加快形成规则优势。
继续要求以制度创新为核心
《意见》要求“以制度创新为核心”，这关系到我国设立自贸试验区的重大现实意义和深远考虑。自贸试验区是国家的试验田，是制度高地，要靠制度创新深化改革探索， 破解深层次矛盾和结构性问题，从而更大程度释放市场活力，培育发展新动能和国际竞争新优势。习近平总书记多次指出，建设自贸试验区最根本的目的是为全面深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验，自贸试验区要把制度创新作为核心任务。
自贸试验区以制度创新为核心，也是我国对全球自由贸易园区发展模式的重大贡献的关键所在。与其他国家的自由贸易园区不同，我国自贸试验区以制度创新为核心，适应了全球以服务业和服务贸易扩大开放为主的新要求，是全球自由贸易园区发展史上的重大突破。
《意见》对制度创新也提出了新要求。党的二十届三中全会强调 “实施自由贸易试验区提升战略，鼓励首创性、集成式探索”。《意见》落实这一要求，其相关内容体现了制度创新的首创性和集成式。
在首创性方面，《意见》围绕重点领域和关键环节，提出了一系列首创的制度创新举措，以自贸试验区的先行先试带动改革整体推进。例如， “允许区内企业以保税物流方式开展不同税号下含金矿砂的物理混配业务”，率先突破了含金矿砂不能在保税状态下混配的限制，有助于降低国内企业的采购成本、物流成本，降低货物远距离运输的在途风险，打造更为安全可靠的供应链。
在集成式方面，《意见》树立全局观念，全面提出了自贸试验区贸易、投资、科创、产业、数据、通道、人才等领域的改革任务，加强改革举措协调联动，增强改革系统性、整体性、协同性，发挥制度创新整体效能。
突出全产业链创新发展
《意见》要求“推动全产业链创新发展”。这是自贸试验区相关文件首次出现的提法。在自贸试验区设立之初， 其任务主要聚焦贸易、投资、金融、政府职能转变等领域； 随着自贸试验区建设推进，有关文件中提及了产业相关的任务。例如，《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》提出了建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系， 但也没有出现全产业链创新发展的提法。全产业链创新发展，是在总结自贸试验区推动产业发展模式基础上，提出自贸试验区培育世界级产业集群的有效路径。
改革开放以来，我国发挥比较优势，抓住全球产业分工重塑和调整的机遇，融入全球产业分工体系，快速提升了产业链供应链竞争力。当前的内外部环境变化要求我们必须提升产业链供应链现代化水平， 形成具有更强创新力、更高附加值、更加安全可靠的产业链供应链。自贸试验区率先形成了全产业链发展模式，即以培育全产业链为发展目标，通过“补短板”与“锻长板”，加快构建具有独特竞争优势的全产业链体系，提升特色产业链国际竞争力。一个典型案例是油气全产业链发展，中国（浙江）自由贸易试验区从不产一滴油到竞逐国际油气大市场， 靠的就是聚焦油气全产业链建设，围绕石油、天然气等大宗商品，推动贸易消费结算规模增长，构筑了活跃的油气产业发展高地。由此看到，通过聚焦全产业链改变产业发展的传统模式，形成自贸试验区提升产业链供应链现代化水平的有效模式。《意见》提出的“促进自由贸易试验区产业协同联动”，正是发展全产业链的体现，要求自贸试验区围绕地方重点产业、优势领域，通过产业链各环节合作，实现全产业链发展。
全产业链创新发展，除了突出全产业链，也要突出创新的作用。要强化制度创新对产业的赋能作用，围绕产业发展诉求进行制度创新，以改革创新助力现代化产业体系发展。例如，《意见》提出的“促进创新链产业链融合”，就是围绕稳链强链，推出耦合性高的制度组合，推动自贸试验区加快关键技术与核心部件的技术攻关，以底层关键技术突破带动产业发展，提升产业链供应链韧性和安全水平。又如，《意见》提出“鼓励自由贸易试验区开展全产业链集成创新”， 就是从产业全链条出发，进行一揽子的制度创新，在各环节梳理制度创新堵点和难点，量身定制政策制度及监管模式， 形成产业发展的制度创新“组合拳”，消除产业集群向上跃迁的制约因素，加快打造一批具有世界竞争力的产业集群， 增强我国参与国际竞争的新优势。
强调畅通国内国际双循环
《意见》指出，“将自由贸易试验区建设成为畅通国内国
际双循环的重要枢纽”。2020 年9月1日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十五次会议上强调，“要把构建新发展格局同实施国家区域协调发展战略、建设自由贸易试验区等衔接起来，在有条件的区域率先探索形成新发展格局， 打造改革开放新高地”。此次《意见》再次关注自贸试验区在国内国际双循环中的作用， 表明自贸试验区不仅天然肩负着畅通国内国际双循环的重要历史使命，而且能够在其中全面发挥作用。
设立自贸试验区的一个重要因素是回应外界形势变化。从总体上看，自贸试验区设立十年多以来，外界形势发生根本性转变，全球面临百年未有之大变局，全球经济增长放缓，全球化面临新的挑战， 世界经济格局加速演变。外部经济增长的长期放缓和世界经济格局的深刻调整是改革开放以来我国从未遇到的。但经济全球化是社会生产力发展的客观要求，是科技进步的必然结果，是满足人类美好生活需要的必由之路，其发展趋势不可逆转。自贸试验区作为我国深化改革的试验田和对外开放的前沿阵地，具有地处国内、联通国际的巨大优势，一方面能够疏通国内经济大循环的断点和堵点，另一方面能够在双循环中提升要素市场的配置效率和内外联通的效率。可以说在构建新发展格局之中，自贸试验区既天然肩负使命，也责无旁贷。
自贸试验区作为我国改革开放综合试验平台，能够利用好大国经济纵深广阔的优势， 依托国内大循环吸引全球商品和资源要素，使规模效应和集聚效应充分发挥，释放巨大而持久的动能，推动全球经济稳步复苏和增长，增强外循环动能。同时，自贸试验区在更加紧密地同世界经济联系互动过程中，进一步提升国内大循环的效率和水平，促进我国经济平稳健康发展。例如，《意见》提出的“推动数据高效便利安全流动，建立健全数据要素市场规则，提升数据跨境流动便利化水平”，既要求自贸试验区完善国内数据要素交易规则，又要求推动数据跨境流动，打破了数据国内国际流通壁垒，实现数据要素互联互通，增强国内大循环内生动力和可靠性。
注重统筹发展和安全
《意见》提出，“坚持统筹发展和安全”。习近平总书记高度重视统筹发展和安全，围绕发展和安全辩证统一关系、筑牢国家安全屏障等发表一系列重要论述，强调“坚持统筹发展和安全，坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动”。统筹发展和安全，既是发展生产力，又是保护生产力。
一方面，自贸试验区不能因噎废食、故步自封，不能以风险防控、国家安全为由，阻碍对外开放步伐。另一方面， 自贸试验区在不断提升开放水平的同时，要自觉把握好改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度。
随着我国改革开放的不断深入，要正确处理好改革、发展、稳定之间的辩证统一关系，在保持社会稳定中推进改革开放，在推进改革开放中促进社会稳定，进而实现我国经济社会的持续健康发展，不断推进我国改革开放和现代化伟大进程。
作者为商务部国际贸易经济合作研究院数字贸易所所长
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