李馥伊
内容提要：
海南自贸港建设在贸易投资自由便利、金融赋能实体经济、运输领域对外开放、现代化产业体系加快构建等方面取得积极进展，也存在一些短板弱项。应该看到，海南自贸港在地理区位、制度政策、国际平台等方面具有突出优势。建议海南自贸港在《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》指导下，围绕对标国际高标准经贸规则、强化产业创新驱动、优化开放通道布局、完善风险防控体系等方面进一步深化改革、扩大开放，加快建成具有世界影响力的中国特色自由贸易港。
2025年4月，中共中央、国务院印发《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》（以下简称《意见》），对自由贸易试验区建设工作作出系统部署。4月25日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作。会议指出，要统筹国内经济工作和国际经贸斗争，坚定不移办好自己的事，坚定不移扩大高水平对外开放，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，以高质量发展的确定性应对外部环境急剧变化的不确定性。
当前，我国面临变乱交织的国际环境，外部冲击影响有所加大，自身经济持续回升向好的基础还需要进一步稳固。在此背景下，实施自贸试验区提升战略既彰显了我国坚定不移高举改革开放旗帜的决心，也是我国推进高水平对外开放、推动经济高质量发展， 以自身的稳定性和确定性应对外部不稳定、不确定的重要举措。
自贸港是当今世界最高水平开放形态，海南自贸港作为我国唯一的自贸港，正努力建成引领我国新时代对外开放的重要门户，海南自贸港建设是我国自贸试验区提升战略的重要组成部分和题中之义；自贸试验区提升战略也为海南自贸港深化改革开放注入新动能， 特别是海南自贸港封关运作在即，此次《意见》出台，将以更高站位、更宽视野、更大力度推动海南自贸港发展实现质的飞跃。
海南自贸港高水平对外开放取得的成效
2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上发表重要讲话，宣布党中央支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。当年4月14日， 《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》对外公布。七年来，海南自贸港扎实推进全面深化改革开放，取得明显成效。
（一）贸易投资更加自由化便利化
海南自贸港围绕打造以“零关税”为基本特征的货物贸易制度和以“既准入又准营”为基本特征的服务贸易制度，制定出台3张进口商品“零关税”清单。据海口海关数据，截至2025年4月，海南累计进口3张“零关税”清单货物224.1亿元，免税42.8亿元，享惠企业超过500家。优化调整离岛免税购物政策，截至2025年4月20日，海南离岛免税累计购物金额突破2530亿元，购物人数4600万人次，购物件数3.2亿件。在洋浦保税港区等地试行“一线放开、二线管住”进出口管理制度。发布实施全国首张跨境服务贸易负面清单。外商投资准入负面清单缩减至全国最短，全面推行“极简审批”投资制度改革。根据海口海关数据测算， 2018—2024年，海南货物、服务进出口总额年均分别增长21.8%、20.8%，分别高于全国15.6个、14.6个百分点。
（二）金融赋能实体产业能力增强
近年来，与自贸港建设相适应的金融政策制度框架初步建立。2024年，正式印发《海南自由贸易港多功能自由贸易账户业务管理办法》。发布多功能自由贸易账户（FT账户） 业务管理办法，跨境金融基础设施条件更加完善。2021年以来，开展合格境外有限合伙人（QFLP）和合格境内有限合伙人（QDLP）试点。据海南省委宣传部公布数据，2023年，海南自贸港FT账户资金收付规模达7037.5亿元、比上年增长1.71 倍；涉外收支额、人民币跨境收付额分别为2019年的3.9倍、11.1倍；2024年5月，海南自贸港多功能自由贸易账户（EF账户）上线，10家首批上线账户的银行共为34家企业开立了账户，发生各类交易资金划转共34笔，合计金额2.84亿元。
（三）运输领域对外开放取得进展
加快建设“中国洋浦港” 船籍港。海南国际船舶登记管理局自2024年11月揭牌运行以来，通过优化船舶登记程序、完善船舶综合质量管理、提供高效便捷的服务，吸引了多艘国际船舶入驻“中国洋浦港”。根据洋浦经济开发区数据，截至2025年3月，“中国洋浦港”籍登记在册船舶数量达52艘，总运力超过550 万载重吨；国际航行船舶登记总吨位居全国第二位。出台实施启运港退税、内外贸同船运输加注保税油、国际运输船舶退税等政策，积极开展邮轮海上游航线试点、外籍邮轮在海南开展多点挂靠业务。如，2024年前三季度，洋浦港口累计加注保税油941.6万吨；通过保税燃油政策降低了航运公司生产运营成本，吸引更多航运公司将航线开通至洋浦口岸。第七航权开放试点稳步推进，开通5条第五航权客货航线。据海南省委宣传部公布数据，截至2025年4月，海南累计恢复和开通境外客货运航线77条，通达港澳地区和22个国家、39个境外城市，国际航线网络不断优化。
（四）现代化产业体系正在形成
制定实施海南自贸港鼓励类产业目录，支持发展旅游业、现代服务业、高新技术产业和热带特色高效农业。据海南省发展和改革委员会数据，2024年，海南四大主导产业增加值占地区生产总值比重达67%，较2018年提高15.6个百分点。支持南繁、深海、航天三大未来产业培育壮大，崖州湾科技城汇聚种业企业2800 余家、海洋产业类企业千余家，全国首个商业航天发射场一号、二号发射工位竣工。据海南省教育厅数据，2018年以来，陵水黎安国际教育创新试验区签约引进22所国内外名校，获批8个中外合作办学机构（项目），首个境外高校独立办学项目正式招生。
（五）实施保障体系不断健全
海南自贸港法治体系更加健全。2021年，颁布实施《中华人民共和国海南自由贸易港法》，截至2024年6月，先后制定31项自由贸易港法规。加快构建与高水平自贸港相适应的税收制度，企业及个人所得税优惠、企业新增境外直接投资免征所得税等税收政策落地实施。组建成立全国首个营商环境厅，截至2025年2 月，已滚动发布19批158个海南自由贸易港制度集成创新案例；截至2024年10月，已发布5批44个优化营商环境示范案例，社会综合治理能力明显提升。
海南自贸港高水平对外开放存在的短板弱项
（一）营商环境有待持续优化
一是相比周边国家和地区，海南综合经营成本仍然较高。比如港口、航道等配套设施还不完善，用气、用电、原材料等成本相对较高，二是要素保障能力有待增强、行政效能有待提升。三是市场化服务仍有不足，会计审计、投资咨询、信用评级等国际化专业化服务供给还不能满足大量外资企业在海南展业的需求。
（二）国际合作规模有待继续扩大
一是合作深度与覆盖领域存在局限。以海南自贸港与阿拉伯国家联盟的贸易为例， 2024年货物贸易额增长超过两位数，但合作主要集中于能源、基建等传统领域，数字经济、绿色低碳等新兴产业合作项目占比较低。二是高水平参与区域分工协作不足， 融入地区跨境产业链供应链水平不高。三是高质量发展还面临一定的人才、技术、资金缺口。
（三）对外开放层次有待继续提升
一是海南自贸港与100多个国家和地区建立了经贸往来，但合作领域多集中于传统产业。以海南自贸港与东南亚国家合作为例，东南亚国家大多发展传统产业和初级工业， 目前与海南自贸港合作更多是面向游客的中高端服务业和面向内地市场的中低端制造业；笔者2023年参与有关调研了解到，在海南与东盟的贸易中，初级产品占比超过70%。二是数字文娱、航空航天、种业等在海南自贸港占据较高位势的特色产业，其政策红利和东南亚消费潜能仍待充分释放。
海南自贸港持续提升开放能级的有利条件
（一）具有区域地理中心的区位优势
海南自贸港地处我国华南经济圈、广西北部湾经济区、东南亚经济圈的交汇地带，是连接我国东南沿海地区与东南亚市场的重要航运枢纽，是面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。
（二）具有自贸港特殊政策和自主立法的制度优势
一是政策优势， 根据《海南自由贸易港建设总体方案》，海南对外开放在贸易、投资、金融、人员、运输、数据六个方面拥有特殊制度。二是立法优势，《中华人民共和国立法法》授权海南拥有自主立法权。
（三）具有特色产业和未来产业的发展优势
海南自贸港在具有较大发展潜力的海（海洋经济）、陆（种业）、空（航空航天）特色产业方面已做到“人无我有”， 在离岸金融、总部经济、国际会展、高端咨询、数字贸易、国际航运等对贸易、投资、运输、人员往来、数据流动便利化和营商环境要求较高的制度支持领域，未来还可以凭借独特的自贸港优势深挖对外开放的潜力，做到“人有我优”。
（四）具有一定国际美誉度和影响力的平台优势
一是海南自贸港多年深耕国际旅游岛建设，三亚等地已形成一定的国际美誉度。二是海南自贸港拥有博鳌亚洲论坛、中国国际消费品博览会等特有的、全球知名的国际化平台，并已形成深化拓展国际高端会议会展影响力的长效机制。三是国际社会对与海南自贸港加强合作普遍充满期待，多国政府元首或高级官员表态愿加强协作。
对海南自贸港持续提升开放能级的建议
《意见》明确要求，要坚持以高水平开放为引领，以制度创新为核心，鼓励先行先试， 开展首创性、集成式探索。在《意见》的指导下，建议海南自贸港围绕以下四个方面，进一步深化改革、扩大开放。
（一）深化制度型开放， 构建国际规则衔接体系
建议海南自贸港加快对接国际高标准经贸规则，在生物医药、数字贸易、港航运输等领域深化首创性探索。在生物医药领域，完善生物医药研发用物品进口“白名单”制度， 建立与国际规则接轨的药品通关机制。在数字贸易领域，试点电子提单、电子仓单跨境互认，推动电子签名在国际联运无纸化运输中的标准化应用。与新加坡等东南亚国家共同探索跨境数据保护、应用和流动监管，建立数字治理规则对接先行区。在与东盟国家数字经济合作的重点领域初步实现自贸港内互联网无屏蔽访问， 并在建立数据跨境流动认证等信任机制下实现相关数据的安全有序跨境流动。进一步放宽外商投资电信等数字经济相关行业的准入和股比限制，吸引符合条件的外资企业提供数字贸易增值服务，加强与东南亚国家在海底光缆建设等领域合作，在海南建立登陆点，与东南亚国家数字基础设施形成互联互通。在港航运输领域，以海南国际船舶登记管理局为载体，探索国际船舶登记、检验与航运金融协同机制，形成可复制的“中国洋浦港”模式， 提升国际航运资源配置能力。研究推动海南自贸港与东南亚国家国际运输相关数据互换。完善内外贸同船运输保税油加注政策。
（二）强化产业创新驱动，打造全链条产业生态
依托海南自贸港特色产业优势，加速科技创新与产业融合。在种业领域，落实建设动植物种质资源引进中转基地的重大战略任务，开展种质资源储备、中转、贸易等合作。提升南繁基地种业研发层级， 以此为基础面向海外大力发展种业服务贸易。提升海南自贸港对老挝、柬埔寨、缅甸等东南亚国家种业援助合作水平。在深海科技方面，推动科研体制创新，设立重点面向泰国、马来西亚、新加坡、印尼的商业化合作平台。进一步增强海南自贸港相关平台在我国深海科技国际合作中的影响力。积极开拓共建“一带一路”国家深海科技相关应用领域市场。深化科研院所与“深海一号” 等重大装备合作，拓展波浪滑翔机、载人潜水器等海洋装备出口。在航空航天领域， 发展面向海外的民营航天发射服务。重点面向共建“一带一路”国家提供相关大数据分析等“软”航天服务，开展一系列对东盟合作项目，发展航空航天旅游、文化等产业。推动文昌商业航天发射场与低空经济产业协同，探索卫星数据应用、火箭零部件再制造等新业态， 推动形成千亿级产业集群。
（三）优化开放通道布局，破除通道梗阻
联通客源，加强海南自贸港与长三角、成渝、粤港澳大湾区等主要城市群的枢纽城市高频互联。开通航线，加密海南至东南亚国家直达航线，开通内地经海口、三亚至东南亚国家、澳新等中转航线。结合行业实际情况，择机适度放宽海运、航空、金融、医疗等特定领域高端人才和紧缺人才在海南自贸港累计居住满183天后可享受个税最高税负15%的优惠政策。推进琼州海峡“一域一策”示范区建设，试点液化天然气作为国际航行船舶燃料的保税加注，打造东南亚至中东的绿色航运走廊。加密海口至阿布扎比、海口至迪拜等航线，拓展飞机维修、航空培训等高附加值服务。
（四）织密风险防控“立体网”，为高水平对外开放提供坚实保障
构建“监管+信用+技术” 三位一体的风险防控机制。在数据跨境流动领域，依托全球首个商用海底数据中心，建立数据分类分级管理制度，试点跨境交流专用通道，实现数据“可用不可见”；在反走私方面，深化琼粤桂三地反走私联席机制，运用“智慧海南” 平台实现船舶动态、人员流动、货物通关的实时监测。探索建立国际商事调解组织登记管理试点，引入境外知名仲裁机构，完善多元化纠纷解决机制，进一步为开放型经济提供法治保障。
作者单位：中国宏观经济研究院对外经济研究所
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