肖宏伟
内容提要：
碳关税的实施对经济有着复杂的影响，既可能推动绿色转型，也可能带来贸易壁垒和经济负担。近年来，欧盟碳关税立法议程明显提速，碳关税大概率会成为全球贸易保护主义新的政策工具，将对发展中经济体的经济发展造成冲击。本文运用全球动态可计算一般均衡（CGE）模型就欧盟碳关税对我国经济的影响进行模拟，在分析不同情景结果的基础上，从产业结构、碳市场制度体系、碳排放留存机制等方面，为我国有力有效地应对欧盟碳关税影响提供相关建议。
碳关税是一种以环境保护为名，对进口到国内的高碳排放产品征收的税费，其目的在于减少温室气体排放和促进低碳经济发展。然而，碳关税的实施对经济有着复杂的影响， 既可能推动绿色转型，也可能带来贸易壁垒和经济负担。目前世界上尚未有征收碳关税的实例。近年来，欧盟碳关税立法议程明显提速，碳关税大概率会成为全球贸易保护主义新的政策工具，将对中国等发展中经济体的经济发展造成冲击。本文运用全球动态可计算一般均衡（CGE）模型就欧盟碳关税对我国经济的影响进行模拟，识别其影响程度。CGE 模型以一般均衡理论为框架， 以投入产出表与国民核算账户为基础，模型中的价格与数量皆为内生变量，通过内生变量之间的调整求解可用于政策模拟。当某些变量受到外部冲击时，市场均衡被打破，通过一系列的价格调整使得各个市场出清从而达到新的均衡，对比前后两个均衡之间的差异，即可观察到这一外部冲击对整个经济体系各个方面产生的影响，以期为积极应对欧盟碳关税变局提供量化依据和决策参考。
2024 年10 月14 日，比亚迪在2024 年巴黎车展面向欧洲市场推出“海狮07”型新能源汽车。 图/ 中新社
欧盟碳关税进程明显提速
过去10年，西方发达国家在设置全球气候变化议程时，频繁提及碳关税等政策工具，但受欧盟航空业试点失败影响，始终停留在概念层面。2021年3月，欧洲议会通过碳边境调节机制（CBAM）议案，明确自2023年起将对不符合碳排放规定的进口商品征收碳关税，成为全球碳关税进程中的标志性事件，获得国际社会广泛关注。2021 年7月，欧盟委员会向欧洲议会提交碳边境调节机制立法提案，建议自2026年起，对水泥、钢铁、铝、化肥和电力产品等5类进口产品的直接碳排放量征收碳关税；2022年6 月，欧洲议会表决通过了该法案的修正案文本，将2023年至2026年作为过渡期，2027年正式全面实施。除了钢铁、炼油厂、水泥、有机基本化学品和肥料外，欧洲议会议员还提出要进一步扩大CBAM范围，包括有机化学品、塑料、氢和氨。2022年12月，欧洲议会官网消息显示，欧洲议会和欧盟各国政府就欧盟碳排放交易体系（EU ETS）改革方案达成协议，并进一步披露了碳关税法案相关细节，确定碳边境调节机制将从2026年正式起征，较2022年6月通过的修正案文本提前一年。2023年2月9日，欧洲议会环境、公共卫生和食品安全委员会正式通过了欧洲碳边境调整机制的协议。2023 年4月18日，欧洲议会通过了新的欧盟碳边境调节机制的规则，将从2026年至2034年逐步实施，与欧盟碳交易体系逐步取消免费配额的速度相同。2023年10月1日，欧盟碳边境调节机制作为全球首个碳关税机制，正式进入过渡阶段。过渡期将持续至2025年底，其间相关进口商需报告其进口产品的碳排放数据，但无需购买碳排放证书。自2026 年1月1日起，CBAM将进入全面实施阶段，进口商需根据进口产品的碳排放量购买相应的CBAM证书，并支付碳关税。此外，CBAM计划在2034年之前全面实施，届时将逐步取消免费配额。
目前来看，碳关税很可能会成为美欧日等国以气候保护之名、行贸易保护之实的新政策工具。尽管这一工具将不可避免地与WTO自由贸易原则发生冲突，但实施国会竭尽全力在立法层面寻求庇护，以确保这一贸易保护工具拥有足够的法理依据。
欧盟碳关税对我国经济影响的情景分析
本文基于欧盟碳关税的实施时间、行业覆盖范围、碳排放测算范围，设计了两种减排政策情景，运用全球动态可计算一般均衡（CGE）模型就欧盟碳关税对我国经济的影响进行模拟。其中，情景1为局部情景，为产品覆盖范围和碳排放量测算范围都较窄的情景，即欧盟碳关税正式实施时间为2026年，行业覆盖范围涉及钢铁、水泥、化肥、铝、电力以及氢能，碳排放量测算范围仅包括直接碳排放。情景2 为全局情景，为产品和碳排放全覆盖情景，即欧盟碳关税正式实施时间为2026年， 行业覆盖范围包括所有行业， 碳排放量测算范围不仅包括直接碳排放，还包括间接碳排放。
（一）欧盟碳关税若只覆盖少数高碳产品，对我国经济影响有限
如果欧盟碳关税只覆盖钢铁、水泥、化肥、铝和电力等少数高碳行业，碳排放测算范围仅包括直接碳排放， 我国所受影响相对有限。测算结果显示，局部情景下， 欧盟征收碳关税将导致我国2030年GDP增速累计下降0.02 个百分点。
（二）欧盟碳关税若产品和碳排放全覆盖，对我国经济影响较大
全局情景下，我国经济所受影响将更大更广，主要表现在四个方面。
一是GDP受到较大影响。模拟结果表明，与欧盟贸易联系（特别是高碳排放产品贸易联系）越紧密的国家、碳排放水平越高的国家，受欧盟碳边境调节机制影响越大。与不实施欧盟碳边境调节机制相比， 全局情景下我国2030年GDP增速累计下降0.204个百分点， 受影响程度仅次于与欧盟贸易非常密切的国家（如俄罗斯、中亚和欧洲其他国家和地区等）。
二是我国对欧盟出口成本上升。测算结果显示，我国对欧盟出口成本将平均上升5.2%。能源产品由于生产排放大量的碳，因而碳关税普遍较高；除此之外，黑色金属、非金属矿物、化工产品、有色金属等高耗能行业碳关税水平也相对较高，分别为13.0%、12.2%、10.1%和9.8%；相较而言，农产品、食品、电子产品出口碳关税相对较低，基本在3%—4%左右。
三是我国对欧盟出口有较大幅度下降。受欧盟碳边境调节机制影响最直接的就是出口。模拟结果显示，全局情景下，对欧盟的制成品出口整体将下降18.1%左右，不同部门所受影响差异显著。首先，能源部门影响最大，不过我国对欧盟的能源出口非常少，可以忽略不计。其次，黑色金属、有色金属、化工产品、矿物制品、造纸业、金属制成品等高碳行业对欧盟出口所受影响相对较大，下降幅度为24%— 43%，最大的黑色金属出口下降42.7%。再次，农业、食品制造业、其他服务业等低碳行业受欧盟出口影响相对较小， 基本在4%—9%左右。
江苏省如皋高新区，一机械公司工人正生产一批出口欧洲的汽车配件产品订单。 图/ 中新社
四是我国产业向外转移步伐加快。欧盟碳关税的实施将降低我国在劳动密集型行业方面相对于其他发展中国家的竞争优势。模拟结果显示， 全局情景下，我国出口欧盟的劳动密集型产品将减少10%— 20%，东亚及东南亚其他国家（不含中国）、南亚其他国家（不含印度）、北美其他国家（不含美国）相应增加10%左右，成为主要受益者。如我国纺织服装业对欧盟出口下降13.8个百分点，东亚及东南亚其他国家、南亚其他国家、北美其他国家（不含美国） 则分别上升9.4%、11.6%和11.8%。随着我国劳动力、土地成本的不断上升，我国产业链外迁问题逐渐凸显，欧盟碳关税的实施将进一步加速外迁步伐。
我国应对欧盟碳关税的策略
全球化遭遇逆流背景下， 欧盟碳关税一旦实施，对国内相关产业长远发展带来较大影响。亟须加快经济社会发展全面绿色转型，从坚持共同但有区别的责任原则，联合推动多边反制，积极稳妥推进产业结构调整，加大财税金融支持力度，加快构建双循环新发展格局，在更高层次上参与国际竞争、强化国内碳市场制度体系建设、探索建立碳排放留存管理机制等方面着力，有效应对欧盟碳关税变局。
（一）坚持共同但有区别的责任原则，联合推动多边反制
深入研究欧盟碳关税的法律属性，充分揭示其与WTO 最惠国待遇、国民待遇与自由贸易原则的冲突，利用贸易政策审议机制、日常监督机制与争端解决机制等，联合有关国家加强对贸易单边主义的集体遏制。坚持公平、共同但有区别的责任、各自能力原则，积极推进国际碳关税多边协商谈判，大力宣传我国作为出口大国承担了高昂的环境和气候代价，要求在制度设计中充分考虑各国历史碳排放量、人均碳排放、发展水平和全球经济贡献程度，赋予灵活交易机制， 制定契合各国国情的减排措施，营造公平的全球碳排放制度环境。
（二）积极稳妥推进产业结构调整，加大财税金融支持力度
深化供给侧结构性改革， 加强重点行业产能过剩预警和窗口指导，依法依规化解过剩产能、淘汰落后产能。严格执行高耗能行业重点能效标杆水平和基准水平，大力推进零碳能源技术、深度脱碳技术、能效提升技术创新应用，推动钢铁、有色金属、石化化工等传统行业节能降碳改造， 进一步提高能源和资源利用效率。加大二氧化碳捕集利用与封存（CCUS）技术和项目政策支持力度，围绕碳封存、提高原油采收率等技术研发制定税收优惠和补贴政策， 将CCUS全链条工程示范纳入国家自主贡献重点项目库，推动CCUS大规模示范和产业化应用，提高企业积极性。加大财政支持力度，落实节能降碳税收优惠政策，丰富碳期货、碳期权、碳基金、碳债券等多样化碳金融产品，形成有利于企业低碳转型的投融资机制。
（三）加快构建双循环新发展格局，在更高层次上参与国际竞争
实施更大范围、更宽领域、更深层次的改革开放，统筹国内国际能源资源，积极促进内需和外需、进口和出口协调发展，以国内大循环吸引全球资源要素，以国际循环提升国内大循环效率和水平。坚持走生态优先、绿色低碳的贸易发展道路，减少高耗能、高排放、低附加值产品出口， 大力发展高质量、高技术、高附加值产品贸易，降低出口产品单位能耗和碳排放。加强我国贸易产品隐含碳排放量和转移碳排放量测算研究，构建合理的测算方法和减排责任，推动国际气候谈判框架体系由生产者责任向生产者与消费者责任共担转变，促进贸易结构优化，着力降低碳关税影响。
（四）强化国内碳市场制度体系建设，探索建立碳排放留存管理机制
研究设计分阶段实施的碳市场与碳税协同机制，在过渡期（2025年前），针对中小微企业实施基于排放强度的阶梯式碳税制度，同时将碳市场覆盖范围扩展至水泥、玻璃等非金属矿物制品业；在成熟期（2030 年前），建立碳税税率与碳配额价格的动态联动模型，通过设立碳价平衡基金实施市场调节，运用价格弹性理论平抑市场波动。探索建立碳排放留存管理机制，对充分参与国际竞争的行业产品，从碳排放空间中预留部分容量，保障相关高碳产业核心利益。全面梳理我国涉碳税收体系，全面评估其中隐含的碳价格，探索新设碳税的可行性、税制设计和实施路径，构建符合我国发展阶段和现实国情的碳定价机制。
【本文系国家社会科学基金重大项目“大数据方法在宏观经济预测中的应用研究” （项目编号：23&ZD075）的阶段性研究成果】
作者为国家信息中心经济预测部政策仿真实验室主任、研究员
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