姜富伟 李梦如 游 田
内容提要：
当前，宏观经济治理的复杂性显著增加。为提高宏观调控的有效性，推动经济持续回升向好，加强政策预期管理成为一项迫切需求。本文系统梳理了美国、欧盟和英国在政策预期管理方面的经验，并从完善政策沟通体系、建立跨部门政策协调机制、构建市场预期动态监测系统等角度，对我国政策预期管理提出了优化建议。
2024年中央经济工作会议强调，加强预期管理，协同推进政策实施和预期引导，提升政策引导力、影响力。当前我国经济仍面临下行压力，市场预期和公众信心略显低迷。为提高宏观调控的有效性，推动经济持续回升向好，加强政策预期管理成为一项迫切需求。本文系统梳理了美国、欧盟和英国在政策预期管理方面的经验，并从完善政策沟通体系、建立跨部门政策协调机制、构建市场预期动态监测系统等角度，对我国政策预期管理提出了优化建议。
政策预期管理的内涵与必要性
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调要“健全预期管理机制”，这是党中央针对当前复杂的经济环境提出的重要举措，也是完善宏观调控制度体系的关键任务。健全预期管理机制，意味着我国已将引导市场行为和预期纳入宏观调控制度体系，旨在构建一个前瞻性更强、站位更高、靶向更精准的宏观调控框架或宏观经济治理体系。
预期管理是宏观经济治理的重要内容，指政府部门通过政策解读、信息公开、新闻发布等方式，加强与公众的信息沟通，有效引导、协调和稳定社会预期，使政策在某种程度上可被预见和理解，以实现政策效果最大化，确保政策的实施能够达到预期效果。与西方发达国家不同，我国预期管理应用范围更广，不只局限于经济危机应对和货币政策方面， 而旨在为整个宏观经济调控服务。
当前，我国经济发展面临的形势错综复杂，需要克服有效需求不足、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多等困难和挑战。从国际上应对经济危机的历史经验看，预期转弱对经济社会的影响是根本性的。尽管目前需求收缩的影响最为广泛和直接，但主要矛盾仍在于由预期转弱引发的信心危机。市场预期具有自我实现机制，如果市场普遍预期经济下行，那么这种预期本身就会促使市场减少消费和投资，进而推动市场需求进一步收缩，制约宏观经济平稳运行。图1绘制了2021年1月至2024年11月的消费者信心指数和沪深300指数走势。从图中可以看出，近年来市场预期表现不容乐观，消费者信心指数自2022年3月开始下跌并持续低迷。
图1 消费者信心指数（左）和沪深300 指数（右）走势
资料来源：国泰安数据库。
实施政策预期管理、健全政策预期管理机制能够通过引导微观主体形成关于经济政策走向和经济趋势等的合理预期，达到稳定居民和企业预期、增强市场和公众信心的目的。这有助于减小微观主体预期偏差，提高宏观调控政策执行的效果和效率，促进不同宏观政策之间的协同和协调，推动经济持续回升向好。
政策预期管理的国际经验
（一）美国
美国曾在很长一段时间内信奉“政策越不透明越有效” 的观点，对政策预期管理不以为意。然而，随着全球范围内政策沟通潮流的兴起，美国开始逐渐重视政策沟通，并加强预期管理。
货币政策方面，1993年2月，美联储首次公布美国联邦公开市场委员会（FOMC） 会议纪要。1994年2月起，在FOMC会议后，美联储会宣布联邦基金目标利率的变化，并对政策立场进行解释说明。在此之前，FOMC会议并不透露利率调整信息，市场只能通过公开市场操作的类别和数量推测基金利率变化，直至下一次FOMC会议召开。2000年1 月，美联储进一步推进透明化改革，在每次FOMC会议后发布关于货币政策决定和经济前景的政策声明。2003年起，为应对互联网泡沫破灭危机，美联储采用前瞻指引政策工具， 公开宣称将在相当长一段时间内持续实施宽松政策。2008年金融危机爆发后，为安抚市场情绪、提振宏观经济，美联储再次启用了前瞻指引。经过多次政策调整和变革的沟通，美联储在货币政策框架下逐步建立起完善的政策沟通体系。
财政政策方面，美国财政部自21世纪初以来定期发布财政报告与政策声明，增强公众对财政政策的理解与预期。2008年金融危机后，美国政府推出《美国复苏与再投资法案》等经济稳定法案，通过提振公众对财政政策的预期来稳定金融市场。此外，美国还建立了完善的政策协调机制。例如，美联储主席需每年两次分别出席参议院和众议院的听证会，与包括财政部长在内的其他部门官员就货币政策相关问题进行协调讨论。特别是在2008年金融危机期间，政策协调变得尤为重要。美国总统与财政部长、美联储主席和证券交易委员会主席在短期内密切合作，迅速协调并与主要金融机构磋商，共同出台了系统性的救市政策。
国新办举行国务院政策例行吹风会，介绍有效降低全社会物流成本的有关政策措施。 图/ 中新社
（二）欧盟
欧盟在政策预期管理过程中更注重提高政策透明度和加强政策协调配合，统筹协调欧元区的宏观经济政策。
货币政策方面，欧盟采用“解读”兼“倾听”的方式实施政策沟通。欧盟使用的“解读”工具包括新闻稿、政策声明、经济公报和货币政策账户。政策声明用于阐述推动政策决定的因素，经济公报用于解读经济形势并分析政策热点，货币政策账户用于发布政策决议期间的信息。欧盟在“倾听”方面则会与学术界、民间组织、议会等就政策决议进行交流，还通过“欧洲央行倾听门户”接收信件。
财政政策方面，欧盟通过制定和实施严格的财政规则来有效管理预期。例如，《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长公约》规定了赤字率和债务率的上限。此外，欧盟成员国还需制定实现中期财政预算目标的时间表，并在欧盟的监督下实现预算平衡或有所盈余。欧盟还注重财政与货币政策的协调性，以引导公众形成一致且稳定的预期。在新冠疫情期间，欧盟通过财政政策明确宣布将增加医疗卫生支出、提供企业救济，并将推出包括7500 亿欧元复苏基金的大规模救助计划。与此同时，欧洲央行也通过货币政策明确承诺将实施量化宽松政策，以支持经济复苏。
（三）英国
英国央行存在着关于货币政策委员会成员发言的限制规则，该规则明确规定在例会前的周五至例会后的周五，成员禁止对外发表货币政策相关演讲。然而在上述“禁声期”之外，英国央行则采取了一系列沟通举措保障货币政策的透明度。英国央行在货币政策例会后及时公布会议纪要，包括货币政策委员会对政策决定的讨论以及记名投票结果。在每季度的通货膨胀报告中，英国央行会解释其货币政策决定，评估未来两年的通货膨胀情况， 并举行一小时左右的新闻发布会，展望宏观经济前景，从而做好预期管理。
财政政策方面，英国政府每年发布一次全面的财政预算案，详细阐述下一财政年度的税收、支出计划以及可能的财政政策变动。除了年度财政预算外，英国政府还会在每年秋季发布一份财政声明，宣布新的财政政策或调整现有政策，以应对经济环境的变化。此外，负责政府债券发行和管理的英国债务管理办公室（DMO）会公开透明地报告国家债务状况，帮助市场参与者形成对政府融资需求的合理预期。英国同样注重采取财政货币协同政策，在新冠疫情期间，英国央行宣布紧急降息， 财政部在随后公布的预算案中也提出300亿英镑的经济刺激方案。财政货币协同一致的积极信号有效提振了公众信心， 为英国经济的复苏奠定了坚实基础。
表1分类总结了美国、欧盟和英国在政策预期管理上采取的主要措施。
表1 政策预期管理的国际经验
我国政策预期管理实践
近年来，我国越来越注重在宏观调控中纳入政策预期管理。
在货币政策领域，我国已逐步形成常态化、机制化、多元化的政策沟通框架。中国人民银行通过提前发布公开市场操作安排、定期发布《中国货币政策执行报告》、定期召开新闻发布会等方式构建起常态化的货币政策沟通机制， 清晰地向公众阐明货币政策立场，释放货币政策信号。除了报刊、电视广播和官方网站等传统媒体平台，中国人民银行还有效发挥了官方微博和微信公众号等央行政务新媒体平台的协同效应，形成多角度、立体化的预期管理体系。央行政策操作与对外沟通相互印证协同，增强了货币政策公信力， 为货币政策预期管理的有效实施保驾护航。
在财政政策领域，我国的预期管理也取得了显著进展。财政部通过定期和不定期的政策沟通向公众传递财政政策信息。在定期沟通方面，自2020年起，财政部每半年编写和出版《中国财政政策执行报告》，以标准化和规范化的语言透明地展示中国财政工作重点内容以及下一年财政政策展望。在不定期沟通方面，财政部高层领导经常通过国新办发布会、季度新闻发布会以及媒体署名文章等形式对财政政策进行解读和说明。这些举措有助于增强政策透明度和公众信心，进一步夯实了财政政策预期管理的基础。
但与此同时，我国在政策预期管理建设上仍面临诸多挑战。当前，宏观经济治理的复杂性显著增加，不仅财政政策和货币政策需要加强预期管理的制度化建设，产业政策、区域政策等其他政策领域同样需要建立完善的预期管理体系。然而，目前这些政策的预期管理传导渠道并不通畅，尚未形成标准化、系统化的沟通机制。例如，一些地方政府出台了支持高新技术产业的利好政策，但由于政企沟通不足， 部分企业未能及时获取相关信息并调整预期，削弱了政策的实际效果。此外，政策调整过程缺乏连贯性和透明度，导致预期管理机制的动态稳定性不足，使市场主体难以准确理解政策目标或锚定预期。这种不确定性进一步增加了经济决策的难度。最后，不同政策部门之间的协调机制尚不健全，容易引发政策合成谬误，导致市场主体无法形成稳定一致的预期。这不仅削弱了政策的实施效果，还可能给整体经济形势带来负面影响。
加强政策预期管理的政策建议
针对我国当前在政策预期管理上的不足，结合其他国家的先进经验，本文提出以下三方面政策建议。
（一）完善政策沟通体系，提升政策透明度和稳定性
预期管理在政策制定中已成为一项核心任务，政策沟通也已成为一项主流的预期管理政策工具。良好的政策沟通能够给予市场确定的前瞻性指引，引导市场形成一致预期， 有利于保障各类宏观政策的顺利推行，提高宏观调控的有效性。为此，可以采取以下具体做法。
一是建立多层次、全方位的政策沟通机制，明确政策信息发布的主体、渠道和标准流程，公布政策实施的目标、内容和预期效果，提升政策透明度和可预期性；二是参考美国与欧盟的做法，注重与市场的双向沟通，通过开展座谈会、新闻发布会等多渠道的沟通，积极听取来自市场的意见，将其合理诉求纳入政策调整的考量范围；三是在进行政策调整时做好事前沟通和事后解释，避免政策变动带来市场情绪的不稳定， 同时在政策实施过程中做好新旧政策的衔接，处理好存量与增量的关系，确保政策的连续性和稳定性。
（二）加强政策工具协调配合，提高宏观政策取向一致性
不同宏观政策的制定通常涉及多个决策部门，包括中央银行、财政部以及社会政策制定机构。加强各项政策工具之间的协调配合能够有效避免不同部门间政策目标和政策工具的潜在冲突，促使各类宏观政策形成合力，有助于稳定市场预期。为此，可采取以下具体措施。
一是在巩固财政政策和货币政策预期管理既有成效的基础上，进一步完善产业政策、区域政策等领域的预期管理机制，推动构建多层次、协同高效的政策协调体系；二是借鉴美国建立跨部门政策协调机制的做法，打破行政层级之间的“信息孤岛”，聚焦不同部门间的政策协同， 通过有效的协调配合形成统一的政策导向，避免出现政策冲突和信息不一致的现象；三是建立政策协调信息平台，涵盖政策数据库、政策动态更新、政策冲突预警等功能，为政府和市场主体提供政策信息的动态更新与实时共享，为政策决定、反馈、调整提供参考依据。
（三）丰富政策预期管理工具箱，增强宏观调控灵活性
在复杂多变的经济环境中，单一的政策工具难以满足宏观调控的多元化需求。特别是现阶段社会心理预期较为敏感，市场信心极易波动，单一的政策工具无法灵活应对来自多方面的负面预期冲击。需要在现有的政策沟通体系之外开发其他的预期管理政策工具， 拓展政策空间，提高宏观调控的灵活性和有效性。为此，可以采取以下具体做法。
一是参考美国灵活运用前瞻指引等新型政策工具，通过增强对有关前瞻性内容的披露，包括未来国内外经济形势的展望、下一步可能采取的宏观政策等，从而向市场提供更多有价值的信息；二是完善传统的宏观经济政策工具，从优化财政政策、提升货币政策灵活性等方面入手，科学制定财政支出计划，提高财政资金使用效率，探索非常规货币政策工具的应用，提高政策的应变能力；三是运用大数据、人工智能等现代信息技术手段构建市场预期动态监测系统，加强对市场预期变化的实时追踪和分析，帮助政府更准确地把握市场动向，提高政策的前瞻性和精准性。
【本研究得到国家社科基金重大项目《“三重压力”下“双支柱”调控的政策效应评估与优化研究》（项目编号： 22&ZD063）的支持】
作者单位分别为厦门大学经济学院与王亚南经济研究院；中央财经大学金融学院；厦门大学邹至庄经济研究院
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