高国力 许景权 张雪原 秦 静 王亚洁 池剑锋
内容提要：
党的二十大报告明确提出“优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系”。文章以江苏水网为调研对象，总结了江苏水网建设的基本特征、建设成效与经验做法，指出其在系统性协同性、水安全、要素保障、数字化绿色化建设、机制体制等方面存在的问题，提出国家水网建设应重点完善跨部门地区协调机制、提升水完全保障能力、推动智能绿色水网建设、加强要素保障、推动关键环节机制创新等对策建议。
党的二十大报告明确提出，“ 优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系”。国家水网是现代化基础设施体系的重要组成部分，是保障国家水安全的重要基础和支撑。2023 年5月，中共中央、国务院印发《国家水网建设规划纲要》， 明确了构建国家水网的顶层设计。为深入了解国家水网建设情况，中国城市和小城镇改革发展中心课题组分别前往水利部水利水电规划设计总院及江苏省南京市、淮安市、扬州市和苏州市开展调研，召开国家、省、市、县四级水网建设座谈会，实地调研水网工程项目，深入了解水网建设进展成效、存在问题及政策诉求。本文重点对江苏省水网建设的特征、经验做法及问题进行总结和思考，并探讨其对推进国家水网建设的借鉴与启示。
江苏省水网建设的基本情况与经验做法
（一）基本特征
战略地位突出，流域洪水走廊。江苏省是全国唯一同时拥有大江大河大湖大海的省份，分布着长江、淮河、大运河、南水北调东线等水网大动脉，在国家水网格局中承担着重要功能。省域上有流域洪水压境，下有江海潮位顶托，突发性、极端性洪涝多发频发， 素有“ 洪水走廊”之称。
航运功能突出，经济社会意义重大。江苏全省内河航运里程达2.4万千米，位居全国第一。大运河江苏段年通过货运量约5 亿吨，占京杭运河全线货运量的80%、全省水路货运量的50%， 是莱茵河全年运量的2倍。
河湖水网密布，互连互济互调。江苏省水域面积达1.73 万平方千米，占陆域总面积的16.9%，水面率居全国之首。全省分属长江与淮河两大流域， 各水系既相对独立，又通过自然和人工河道互连互济互调。
本地水资源紧缺，过境水资源丰沛。江苏省多年平均水资源总量339.1亿立方米，人均占有量仅为全国人均的五分之一。全省多年平均入境水量约9475亿立方米，承担了大量向省外供水任务。
水环境容量偏低，开发利用程度较高。江苏省水资源开发利用程度超过50%，其中太湖流域片区高达80%，远超过国际公认的40%警戒线。
（二）建设成效
水资源调配网络基本形成。江苏省已建成“江水北调”“江水东引”“引江济太”三大跨流域调水工程体系，建成以江河湖海沿线堤防、流域性骨干排洪河道、湖泊及水库为主体的防洪挡潮工程体系，基本形成了泄、蓄、引、控功能齐全， 江、淮、沂沭泗及太湖水系之间互济互调的水网基本格局。
水旱灾害防御能力显著增强。江苏省不断加强旱情等预警管理和防汛抗旱应急能力， 成功抗御了多次长江、太湖、淮河流域性大洪水和2020 年淮河流域严重干旱。
水生态治理取得阶段性进展。江苏省近70%的主要河流和60%的重点湖泊生态状况达到优良水平，长江干流腾退岸线47千米，退圩还湖工程实施后恢复湖泊水域面积170 平方千米。
水环境综合整治成效明显。2022年，江苏省国考断面水质优Ⅲ比例达到91%，长江干流江苏段水质继续保持Ⅱ类， 主要入江支流水质优Ⅲ比例达98.3%，全面消除劣Ⅴ类断面。
投融资体制机制改革取得新突破。江苏省积极构建多元化投融资体系，通过水权交易盘活全省水资源约2 .7亿立方米，多项绿色金融工作为全国首创，宿迁洋河新区地下水取水权交易为全国第一单。
（三）经验做法
科学编制水网规划。一是高效完成省级水网规划编制。编制完成《江苏省现代水网建设规划》，经水利部技术审核后，2022年12月由省政府批复实施。二是部署指导市县级水网规划建设。推动市、县开展水网建设规划编制工作，出台《国家水网重大工程江苏实施意见》，以联网、补网、强链为重点，全面构建市县现代水网。
着力构建江苏水网之“纲”。一是淮河流域，加快实施淮河入海水道二期等工程项目，启动实施苏北灌溉总渠堤防加固工程，加快推进相关建设工程前期工作，配合推进南水北调东线后续工程。二是长江流域，加快实施长江堤防防洪能力提升工程，统筹推进长江江苏段河道整治、长江崩岸系统治理等项目，推进相关整治工程前期工作。三是太湖流域， 全面实施吴淞江（江苏段）整治工程等项目，扩大太湖流域洪水外排能力。
着力畅通江苏水网之“目”。一是开展区域治理攻坚行动，实施中小河流治理、大中型灌区续建配套与现代化改造等，畅通江苏联排互济干支线。二是加强城市水利建设， 进一步完善13个设区市城镇防洪工程体系。三是开展河湖生态复苏行动，大力改善河湖环境质量，加强平原水网地区引调排供一体化调度，提升水资源配置保障和水旱灾害防御能力。
着力打牢江苏水网之“结”。一是分类分级加快推进小型水库、大中型水闸等除险加固，消除存量病险工程安全隐患。二是以丘陵山区、平原沙土区为重点，实施小流域综合治理、绿化造林等水土保持生态治理项目。三是全面实施数字水利建设行动，加快建设数字孪生平台，开发防汛防旱预警调度智慧决策系统，实现智慧联合调度，提升水资源调控能力。
江苏省水网建设中存在的主要问题
（一）系统性协同性水平有待提高，极端天气情况下隐患尤为突出
一是多目标多部门协同不足。防汛和抗旱存在统筹不足问题，水利部门汛限水位监管过于刚性，导致一些地方难以及时有效应对气象灾害。防洪排涝和水质保护存在两难问题，如， 汛期太湖地区水质较差与水环境保护等要求存在矛盾。
二是上下游协同不足。上下游普遍存在进入旱季各地想多留水资源、进入汛期各地想尽快把境内洪涝水排向下游的现象。省外调水与省内用水矛盾日益突出，干旱季节水资源调度协调难度大。
三是太湖流域圩区“内卷化”严重。太湖流域圩区建设统筹仍有待加强，如，某地现有排涝能力已达370 0立方米/ 秒，而区域骨干河道的设计排水能力仅为1900立方米/ 秒，遇区域或流域暴雨，自保式抽排将导致圩外水位迅速上涨。
（二）水安全保障能力有待提高，区域性短板和结构性缺口并存
一是防洪排涝和水资源保障能力存在区域性不平衡。江苏省沿海地区、淮北地区、丘陵山区还存在资源型缺水问题，农业用水保证率在75% 左右，而太湖流域基本在95% 左右；淮河流域的治涝标准在5—10年一遇，而长江、太湖流域已经达到10—20年一遇。
二是工程体系内部不平衡。大中小微工程标准不够匹配，流域性工程、农田水利工程、城市内部水利工程标准相对较高，但区域性工程长期投入不足、建设标准偏低、工程能力不适应。全省沿河沿湖共计3.1万平方千米洼地因洪致涝问题尚未根本缓解，经常出现“ 关门淹”。区域骨干河道防洪标准还未全部达到20 年一遇的规划标准。
三是存量工程存在老化失修现象。经过长期运行，很多工程老化失修，虽经历次除险加固，目前全省仍有一定数量的病险大中型水闸、泵站工程有待消险处理。
（三）用地、“用线”等要素保障矛盾突出，严重制约水网建设项目落地
一是重点项目用地、“ 用线”保障工作成本高、效率低、协调难的问题突出。由于历史原因，江苏省现有河湖和水利工程管理范围线内有些不能或不适宜耕种的水域、滩地被划为永久基本农田，直接导致一些水网建设项目难以开展。部分河湖被划入湿地保护区核心区， 必要的堤防加固、清淤疏浚、圈圩清除等水利工程建设和日常维护都受到严格限制。
二是中小河流治理等相对“低等级”项目要素保障难的问题不容忽视。一些基层干部反映，相比于国家级水利项目， 地方的中小河流治理等项目很难协调解决水网项目建设与耕地保护矛盾问题，导致重大项目“干得成”，而中小项目“干不成”，水网建设存在“主动脉”畅通而“毛细血管”堵塞的现象。
（四）数字化绿色化水网格局尚未全面形成，转型升级任重道远
一是水网数字化建设动力明显不足。水利业务系统多而散，很难形成有效合力。部分地方政府认为数字水网是“锦上添花”，年度运维费用多年不变，水网数字化资金投入渠道和强度明显不足。
二是水生态退化趋势尚未得到根本遏制。部分河湖水域萎缩严重，洪泽湖、骆马湖、高邮湖等围占清理任务仍然繁重。跨流域调水工程对河湖水生态造成外源输入干扰，长江禁渔后鱼类数量大幅增加，对河湖水草和浮游生物生存造成明显影响。
三是水环境持续向好的基础仍不稳固。江苏省2 / 3 河湖水体仍受到不同程度的污染，尤其是汛期的部分国省考断面水质出现断崖式下降， 如，汛期扬州境内泄洪通道水质由Ⅱ类水质下降到Ⅳ、Ⅴ类， 主要原因在于旱季“ 藏污纳垢”、雨季“ 零存整放”。
（五）重点领域体制机制仍待突破，制约现代化水网建设持续平稳推进
一是资金投入渠道单一， 社会资本参与不足。由于水利工程经营性现金流较少，市场化融资方式难以落地。近五年江苏省水利建设资金来源中， 财政资金（含专项债）占比达到八成以上。
二是跨流域调水补偿不足，流域上下游补偿机制有待完善。调查发现，南水北调东线水源地得到输入地给予的补偿较少，对后续二期工程建设产生一定影响。淮河干流、吴淞江、太浦河等跨省河道普遍存在上下游水质、防洪等冲突协调问题，尚未形成合理可行、持续稳定的补偿机制。
三是涉水项目立项来源分散，相关规划统筹不足。涉水项目申报分散在“17 2 项节水供水重大水利工程”“150 项重大水利工程”“ 中小河流治理”等多部委的专项中，涉水类规划又分散在水利、住建、生态环境等多个部门中。
推进国家水网高质量发展的对策建议
江苏作为经济大省、水利大省，其水网建设的经验做法及存在问题具有一定的代表性和普遍性，对推进国家水网高质量发展具有借鉴意义。
（一）加强水网建设统筹协调，完善跨部门、跨地区协调机制
一是加强多目标多部门统筹。构建完善面向行洪、供水、灌溉、航运、生态等多目标的统筹水调度模型，根据每年来水与用水情况进行统筹协调调度。加强水网规划与航道网规划衔接，探索水网建设与航道网规划同步融合修编。
二是促进跨行政区合作联动。建议成立由流域管理机构和水利部门牵头，融合相关行业部门及沿线地方政府的统筹协调机构，加强跨行政区工程建设运营和水量分配的管理统筹。
（二）持续提升水安全保障能力，统筹原有项目升级改造和新建项目加快落地
一是不断提升水旱灾害防御和供水保障能力。针对极端天气频发等新情况，对洪水重现期进行科学评估，对各级各类防洪工程设防标准进行合理提标，提高特殊干旱、咸潮入侵等极端条件下的供水保障能力。
二是优化“流域—区域— 城市”工程体系布局。持续推进区域骨干河道的疏浚整治、堤防加固工程建设，加强跨省、跨市、跨县河道的连通整治，提高区域防洪治涝标准。
三是加强存量工程日常管理和维护。建立动态的水利工程安全隐患监控和排查制度， 对水利工程的全生命周期运行进行监控，建立病险工程台账， 实行动态销号式更新维护。
（三）推动智能绿色水网建设探索，强化系统性功能提质增效
一是重视和加强水网数字化智能化建设。充分发挥先进技术的示范突破作用，加快推进数字孪生水网工程建设等工作。
二是持续加强河湖水生态保护治理。加强重大引调水工程水源区保护，恢复河流湖泊生态。持续监测跨流域引调水工程、禁渔等对水生态的影响。
三是系统开展流域水环境综合整治。严控城镇、工业、农业等废水直排，加强城乡水系水环境综合整治。打通水系连通的“最后一公里”， 消除断头浜、断头河、死湖等。系统开展通湖河道水质综合治理工作，从源头根治“水质遇雨即降”难题。
（四）完善水网建设用地、“用线”要素保障机制，促进水网项目平稳有序落地
一是建议试点探索完善水网项目用地保障制度。试点探索永久基本农田、生态保护红线刚性保护与水网建设融合机制，探索上下游跨省域补充耕地指标交易机制、完善建设用地储备制度等。
二是充分发挥国土空间“一张图”平台支撑作用，强化水网规划与国土空间规划实施衔接。充分利用“一张图”的统一底图和基础数据，发挥“一张图”的底线守护和布局协调作用，结合“三区三线”划定结果及管控要求，助力水网项目科学合理选址选线，加强规划衔接，支撑水网项目落地。
（五）推动关键环节机制创新，引导社会资本进入水网建设市场化领域
一是健全多元投融资机制，整合盘活涉水资源资产。整合、重组涉水项目资产，创新供水供电收费权质押担保等多种信用方式，将生态、景观等价值融入回报机制。
二是合理维护调水工程水源地利益，健全流域上下游横向补偿机制。完善调水区域之间的横向利益补偿机制，设立区域调水生态补偿基金。健全跨省与省内流域上下游的生态补偿机制。
三是设立现代水网建设工程专项，加强涉水规划统筹融合。整合设立现代水网工程建设专项工作机制，引导农业、水利、自然资源、生态环境等多部门设立水网建设配套资金。以现代水网规划为统领，统筹衔接有关部门的各类涉水类规划。
作者单位：中国城市和小城镇改革发展中心