黎 洁 王维博 吴 俣
建设宜居宜业和美乡村， 事关全面推进乡村振兴，事关农业农村现代化，事关亿万农民对美好生活的向往。
如何建设宜居宜业和美乡村？西安交通大学公共政策与管理学院课题组聚焦乡村建设主题，先后两次深入陕西省宝鸡市扶风县进行专题调研，实地走访该县法门镇、杏林镇、召公镇所属6 个村，召开3场镇村座谈会、2场县级座谈会，对县级有关部门、乡镇、村委会负责人进行了深入访谈，收集了大量一手资料并形成调研报告。本文重点对扶风县建设宜居宜业和美乡村的实践探索进行总结和思考，并探讨其做法对其他地区特别是西部地区人口流出县、农业大县的启发和借鉴价值。
扶风县建设宜居宜业和美乡村的实践探索
扶风县隶属于陕西省宝鸡市，地处关中平原西部，是原国家级贫困县，属于较为典型的农业大县。近年来，扶风县始终坚持农业农村优先发展， 把打造“乡村振兴先行区”作为全县“三县五区”（即新型工业强县、现代农业强县、文旅融合强县；优势产业聚集区、乡村振兴先行区、全域旅游示范区、绿色发展样板区、幸福乐业宜居区）建设目标之一。特别是狠抓乡村振兴“三项重点”任务， 即通过抓乡村建设强“ 宜居” 之基、抓乡村发展固“宜业” 之本、抓乡村治理铸“ 和美” 之魂，初步探索出一条建设宜居宜业和美乡村的新路子，其做法对其他地区特别是西部地区人口流出县、农业大县具有一定的启发和借鉴价值。
（一）抓建设强“ 宜居” 之基
“ 宜居”是乡村建设的基础。扶风县着重在农村基础设施管护、基本公共服务供给和人居环境整治上下功夫，不断朝着使“农村基本具备现代生活条件”的目标努力。
第一，强化农村基础设施管护。扶风县在加快推进天然气进村入户等农村基础设施现代化建设的同时，更加注重农村基础设施管护，建立了长效管护机制。一是明确管护范围。把通村公路、农村小型水利工程、农村厕所、互助幸福院、卫生室、公共文化设施、体育健身设施、电力设施、生活垃圾、生活污水处理设施全部纳入管护范围，并从职责、管护标准、人员经费、考核等方面分别制定了管理办法。二是健全责任体系。特别是在村级设立管理站，选聘一名站长和若干管护员，负责日常管护。管护员优先选用脱贫不稳定户、边缘易致贫户、低保对象等农村低收入人群；原则上10 0 0 人以下的行政村不超过8人、1000−3000人的不超过10人、3000人以上的不超过14人，每人每月补助不低于60 0元。三是落实管护经费。衔接过渡期内市县每年按一定比例给予补助，如农村生活垃圾设施、生活污水处理设施每个行政村补助1万元，市县财政按照5:5 分担。
第二，提升农村基本公共服务供给水平。扶风县积极适应农村人口不断向县城集聚趋势，及时调整优化公共服务供给。一是加大财政投入。2022 年全县财政支出2 6 . 4 亿元， 其中民生支出22.4 亿元，占财政支出的85%左右。二是改善公共服务设施。通过撤并、新建、改扩建等方式，对公办幼儿园、中心及区域敬老院等进行改造提升。同时注重服务平台建设，构建起县政务服务中心、镇便民服务中心、村便民服务站三级服务网络平台，基本实现群众办事不出镇、不出村。三是推进县乡村公共服务一体化。积极创建县域义务教育优质均衡发展县和县域学前教育普及普惠县，成立领导小组，出台实施方案，明确重点任务和创建步骤，建立指标体系等，扎实推进创建工作。
第三，持续改善农村人居环境。扶风县聚焦农村改厕、垃圾处理、生活污水治理，全面整治提升农村人居环境。一是突出系统谋划。全面实施农村人居环境“ 百村净化、十村示范”工程，对116个行政村进行全面整治，同时选择10 个基础条件较好、经济实力较强、发展潜力较大的行政村进行重点示范。二是注重群众参与。如推行“ 五群”工作法（听群众说、向群众讲、带群众干、请群众评、让群众享）；组织开展最美庭院评比，村一级举办擂台赛、争夺流动旗；设立人居环境集中整治日，建立农户门前“五包”制度（包卫生、包秩序、包绿化、包整洁、包设施）， 鼓励群众在门前屋后种植本地花、本地树等。三是强化责任落实。如杏林镇建立了“ 镇领导包片、镇干部包村、村干部包组”的工作责任制，特别是压实村级干部责任，对各村实行周抽查、月通报、季点评等常态化督查。
（二）抓发展固“ 宜业” 之本
“ 宜业”是乡村建设的关键。扶风县着重在乡村产业发展和农民就地就近就业上求突破，不断创造更多农民就地就近就业机会。
第一，大力发展乡村产业。扶风县高度重视乡村产业发展，乡村产业遍地开花。目前主要有两种典型模式：一种是培育村镇工厂。出台培育和发展村镇工厂实施意见，从政策上鼓励支持创办村镇工厂。此类模式主要是由外出务工人员返乡创办，或苏陕对口帮扶创办的生产加工型工厂和加工车间，如召公镇后董村老曹家食品经营有限公司、午井镇午井村福洪电子加工厂、段家镇段家村宝鸡苏陕鑫艺工艺品有限公司等。另一种是发展壮大村集体经济。统筹整合涉农资金，采用“党支部+ 合作社+ 基地+农户”“党支部+公司+农户”等经营模式，如杏林镇杨家沟村大樱桃和苗木产业、绛帐镇凤鸣村猕猴桃产业、天度镇南阳村苹果产业等比较具有代表性，为农民创造了在“家门口”就业的机会。
第二，促进农村一二三产业融合发展。扶风县不断延长产业链、提升价值链，推动乡村产业发展向深度和广度进军。比较典型的有：法门镇马家村食用菌产业，集生产、加工、销售、研学、旅游为一体，除菌种研发、菌棒生产、加工香菇酱等副产品外，还建成食用菌工程技术中心、食用菌文化体验馆、菌汤养生火锅城，把食用菌产业与培训、文化、旅游有机结合；天度镇下寨村甜柿子产业，初步形成集示范、科研、观赏、采摘、苗木繁育、储藏和深加工为一体的现代农业产业化示范园。
第三，促进农民就地就近就业创业。扶风县采取多种途径，拓宽农民就地就近就业渠道。一是提升农民就业创业技能。依托用人单位、龙头企业、培训机构、高等院校等开展技能培训，鼓励农民学习缝纫、电焊、养殖、家政等实用技术，同时适应新业态发展，培育孵化“农村网红”和“乡村主播”。二是创造更多就业岗位。主要通过培育村镇工厂、发展壮大农村集体经济、设置农村基础设施管护等公益性岗位，为农民提供更多就地就近就业机会，如村镇工厂宝鸡华保家具，92%的员工为当地农民。三是提供就业创业扶持。主要通过贴息贷款、创业贷款等提供资金扶持，同时在劳动力较多、交通便利的行政村和居民聚居点，创办“乡村就业空间”，为农民提供就业创业便民服务。
（三）抓治理铸“ 和美” 之魂
“和美”是乡村建设的价值追求。扶风县着重在创新乡村治理方式和农村精神文明建设上做文章，努力为农村创造积极向上的文明风尚和安定祥和的社会环境。
第一，注重乡村治理方式创新。扶风县积极探索乡村治理方式方法创新。一是推行“三化”治理模式。法门镇美阳村创新推行“三化”治理模式（小区化建设、物业化管理、网格化服务）。特别是在物业化管理上，整合村内党员、网格员、公益岗位、志愿者等，组建村级物业管理站，从村集体经济收入中切块作为经费保障, 为村民提供优质便捷的服务。二是设立人才议事厅。召公镇聚粮村探索设立村级“人才议事厅”，掌握本村在外人才基本情况，建立人才智库，实施“人才回引”计划；选聘本村创业能人、退役军人、致富大户、返乡大学生等担任村级发展顾问，定期召开振兴座谈会、项目对接会、发展议事会、成果评价会，推动返乡创业人才参与乡村治理、积极投身村级事业发展。
第二，狠抓农村精神文明建设。扶风县主要依托新时代文明实践活动，狠抓农村精神文明建设。构建“县文明实践中心、镇文明实践所、村文明实践站”三级全覆盖的组织架构体系，聚焦学习宣传理论政策、培育践行社会主义核心价值观、丰富活跃文化生活、持续深入移风易俗、帮助解决困难问题等核心内容，探索培育“老罗说事”“天度播讲”“皂角树下话新风”等实践品牌。同时，搭建纵横交错的志愿服务网络。纵向上，组建志愿服务总队、志愿服务大队、志愿服务中队、志愿服务分队；横向上，组建党员先锋、理论宣讲、青年、巾帼、乡村振兴、法律、文化艺术、科技科普、卫生健康、禁毒禁赌、社会监督等11个特色志愿服务队，形成“群众点单（基层报单）、中心派单、镇街（部门）接单、志愿服务队买单、群众评单”的运行模式。
总之，通过以上实践探索，一幅现代版的扶风“富春山居图”正在渐次呈现。一是乡村更“ 宜居”。农村基础设施更加完善，形成有人管、有钱管、有机制管的长效机制； 农村基本公共服务可及性、均等化程度大幅提升；农村人居环境持续改善，村容村貌焕然一新，生活垃圾处理形成“村收集、镇转运、县处理”模式， 生活污水治理率达到65%。二是乡村更“ 宜业”。培育村镇工厂9 0 余家，就地就近吸纳就业3 0 0 0 余人；农村集体经济持续壮大，收益在50万元以上的村集体达到10 个，带动农民增收致富效果明显。三是乡村更“ 和美”。乡村治理效能有效提升，农民精神风貌全面提振。
建设宜居宜业和美乡村的启示和建议
宜居宜业和美乡村的内涵极其丰富，这三者的核心要素并非相互割裂、相互独立的， 而是一个有机统一、相互支撑的整体。因此，应从整体上统筹谋划和系统推进。陕西省扶风县的实践探索，对其他地区特别是西部地区人口流出县、农业大县具有一定的启发和借鉴价值。
第一，建设宜居宜业和美乡村应加快补齐基础设施和公共服务短板。瞄准“农村基本具备现代生活条件”目标，加快补齐农村基础设施和公共服务短板。一是完善农村基础设施。除持续改善水电路等传统的基础设施外，还要注重新能源汽车充电桩、农村电商等新型基础设施建设。借鉴推广扶风县做法，全面建立基础设施管护长效机制，实现“有人管、有钱管、有机制管”的目标。二是强化农村基本公共服务供给县域统筹。高度关注农村人口空间分布变化趋势，调整优化公共服务资源空间布局。完善县乡村功能衔接互补的公共服务体系，持续推进县域医共体建设，并逐步向“ 健共体”转型；深入开展县域义务教育优质均衡县和学前教育普及普惠县创建，加快建立健全县乡村衔接的三级养老服务网络，以及县乡村三级就业服务网络， 切实增强公共服务的均衡性和可及性。三是扎实开展农村人居环境整治。进一步加大财政投入，积极探索农村人居环境整治多元投入机制，特别是要突出乡村产业发展对改善农村人居环境的带动促进作用。同时，要因地制宜、统筹推进农村改厕、生活污水治理和生活垃圾治理，逐渐从注重点位打造向整村全域推进转变。
第二，建设宜居宜业和美乡村应大力促进乡村产业高质量发展。只有产业兴旺了，才能为农民创造更多就地就近就业机会，农民才能持续增收致富。一方面，做优做大乡村特色产业。加强乡村产业发展整体规划，特别是要做好“土特产”文章，紧紧依托本地区特色资源优势确定主导产业， 通过联村共建、联村发展等， 推动乡村产业集聚化、规模化发展，形成品牌效应，避免“小而散”和同质化。同时，要着力破解乡村产业用地难题，在新编县乡级国土空间规划时，预留一定比例的建设用地机动指标，优先满足乡村产业发展合理用地需求。另一方面，推动以农业为主导的一二三产业融合发展。在纵向上，延伸产业链深度，抓好农产品深加工， 逐步向品种培育、精深加工、生产销售、品牌塑造等产前、产中、产后全产业链拓展；在横向上，拓宽产业广度，重点要推进农文旅深度融合，做精生态观光、农事体验、科普教育、研学实践等项目。此外，借鉴推广扶风县做法，办好村镇工厂，积极引进企业落户到村， 特别是要注重吸引本地在外务工经商人员回乡创办企业，为农民提供更多就地就近就业机会。
第三，建设宜居宜业和美乡村应持续加强和改进乡村治理。一是健全县乡村三级治理体系功能。采用清单管理等方式，进一步明确县乡村三级职责。总的原则是加强县级统筹协调、抓乡促村职责，特别是要推动乡镇扩权赋能，确保权责相当，发挥承上启下的关键节点作用，夯实村级组织基础，提升具体执行效能。同时县乡村三级要密切配合、上下联动。二是完善和推广务实管用的乡村治理方式。健全积分制体系，聚焦乡村发展、乡村建设、乡村治理等细化积分项目；创新积分形式，坚持正向激励和反向约束并举，设置基础得分、奖励得分和惩罚得分等；拓展积分应用领域，在现有实物兑换、精神奖励基础上，探索积分制与村集体经济分红相结合等，发挥“小积分”撬动“大治理”作用。借鉴推广扶风县美阳村“小区化建设、物业化管理、网格化服务” 治理模式。三是注重乡村历史文化挖掘。在历史文化比较厚重的村庄，建立村史馆，记录村庄发展变迁、风俗习惯、历史典故、重大事件、乡贤名人等，留住乡愁、激活记忆、教化后人，更好推动农村精神文明建设。
第四，建设宜居宜业和美乡村应抓紧建立健全推进保障机制。宜居宜业和美乡村建设涵盖农村生产、生活、生态方方面面，是一项长期任务、系统工程，需要统筹协调、一体推进。一是加强顶层设计。建议在国家层面出台建设宜居宜业和美乡村指导意见，明确总体要求、基本原则、主要目标、重点任务、保障措施等， 并根据新形势新任务，在《美丽乡村建设指南》基础上制定《和美乡村建设指南》。二是构建多元主体参与机制。坚持农民主体地位，借鉴推广扶风县设立人居环境整治日、人才议事厅等做法，综合运用公益岗位、积分制、村规民约等方式，持续提升农民参与热情。特别是在农村人口“空心化” 背景下，要充分利用互联网等信息化手段，吸纳本地在外人员在线参与乡村建设，或鼓励引导其回乡创业、参与乡村治理等。同时，还要发挥好政府规划引导、政策支持、考核激励等作用，发挥企业在资金、市场、技术等方面优势，发挥社会组织公益性、灵活性优势。三是持续加大资金投入。通过财政、金融、社会资本等多渠道加大投入，进一步提高资金使用效益，为建设宜居宜业和美乡村提供坚实的资金保障。
【本文系教育部学位与研究生教育发展中心2 0 2 2 年主题案例“发展方式绿色转型推进美丽中国建设的典型实践和政策创新”（项目编号：Z T – 2 2 10 6 9 8 0 4）阶段性研究成果】
作者单位：西安交通大学公共政策与管理学院
（西安交通大学公共政策与管理学院硕士生陈丁泽、田菀茹、蒋颖对本文亦有贡献，并感谢陕西省扶风县乡村振兴局对调研给予的支持）