韩 杨 胡凌啸
党的二十大报告中提出“加快建设农业强国、全面推进乡村振兴、全方位夯实粮食安全根基”。东北粮食主产区在保障国家粮食安全中占据极为重要的战略地位。立足新发展阶段， 应紧抓重大机遇， 突破我国在人口与资源、产业与经济结构在南北区域、城市与乡村、农业与农村等发展中的不平衡不充分难题，发挥好东北粮食主产区自身农业现代化水平高的优势，创造有利条件、给予优惠政策，支持其加快以农业现代化助推农村现代化，围绕县域内“人、地、钱、粮、村”优化资源配置来提高全要素生产率，推动东北粮食主产区农业农村经济高质量发展，实现质的有效提升和量的合理增长。
东北粮食主产区在我国构建新发展格局、建设农业强国中占据重要战略地位
推进东北粮食主产区农业农村现代化，促进东北粮食主产区快速融入我国高质量发展和新发展格局，有助于突破我国经济发展在区域、产业分布上的不平衡格局，稳固保障国家粮食安全。
（一）有助于突破“粮食生产重心北移，水资源在南” 的分布不平衡格局
我国粮食种植区域加速“ 北向迁移” 与水资源“ 南多北少” ， 以及人口长期以“胡焕庸线”为分界的东南分布， 形成了“ 北粮南水、北粮南运” 的格局。自2000年到2020年的20年间， 我国秦岭—淮河以北地区仅有18%— 23%的水资源，却有64%的耕地分布在这一区域，以此为分界的1 5 个北方省份粮食产量占全国总产量比重从46%提高到59.22%。其中，东北三省粮食产量占全国总产量比重从11.53%快速提升到20.4%，粮食播种面积占全国播种面积的比重从12.97%提高到20.25% （ 见图1 ） 。尤其是黑龙江省， 2 0 年间粮食产量占全国总产量的比重从5.5%提高到11.3%，粮食播种面积从1.18 亿亩扩增到2.17亿亩，增幅高达82%。近年，黑龙江省的粮食产量、播种面积、粮食商品量、调出量、绿色和有机食品认证面积均稳居全国第一。东北粮食主产区的农业生产条件、农业基础设施较好，发挥好其农业现代化高水平的优势，引领农村现代化，有助于突破人口与耕地、水资源分布不均难题，确保粮食供给稳增长、有潜力，成为巩固保障国家粮食安全的“压舱石”。
（二）有助于突破“粮食主产区是经济薄弱区”的发展不平衡格局
粮食主产区是经济发展薄弱区，成为近年来大部分粮食主产区亟待突破的发展不均衡难题，也是东北粮食主产区、东北振兴亟需解决的现实问题。东北三省保障国家粮食安全的战略地位逐年提升，然而与之形成反差的是东北三省经济地位逐年下滑。从经济总量看，新中国成立后，东北三省曾作为我国最重要的工业和石油能源基地为国家经济发展作出突出贡献，其经济总量占全国经济比重曾高达19%左右， 近年虽有下滑，但总体保持稳定在9%左右。然而，自2010年到2020年的10年间，这一比重从9.01%快速下滑到5.03%（见图2）。随着东北工业发展的日益衰落，第二产业比重快速下滑，第一产业比重近年来快速攀升。
在过去的10年间，辽宁、吉林、黑龙江的第一产业在GDP中的占比分别从8.84%、12.12%和12.57%上升到9.1%、12.6%、25.1%（见图3），而同期全国第一产业占GDP比重从9.33%下降到7.7%。在黑龙江佳木斯、绥化、五常和鸡西等产粮大市和农业区，第一产业比重更高，分别为47%、46.4%、37%和37%。可见，东北粮食主产区的第一产业发展对经济发展全局的影响与日俱增，第一产业在东北三省经济发展中的重要地位决定了东北的全面振兴离不开东北的乡村振兴。
（三）有助于突破“粮食增产快、粮农增收难”的收入不平衡格局
近年来粮食主产区普遍存在“粮农增收慢、增收难与粮食产量大、增产快”现象，统筹协调“保粮食产量”与“促农民增收”的政策平衡，这对以农业经营收入为主的东北粮食主产区农民增收尤为重要。从粮食主产区与经济发达地区农民收入结构看，到2020年， 东北农村人口数量占全国农村人口比重约7.3%；然而，东北三省除辽宁外，吉林和黑龙江农村居民人均可支配收入分别只有16067元和16168元，既低于全国17131元的平均水平， 更与南方经济发达地区农村居民收入差距较大。自2015年以来，全国农村居民收入来源中工资性收入占比已超过经营性收入占比，尤其经济发达地区的农民收入以工资性收入为主，自2015年到2019年，农业经营性收入占比从39.43%下降到35.97%，农业工资性收入占比从40.28%上升到41.09%； 在南方经济较为发达地区如浙江， 农业经营性收入占比更低，仅保持在24%左右，农业工资性收入占比高达62%左右；然而东北粮食主产区的农民收入仍以农业经营性收入为主， 到2019年， 黑龙江农民经营性收入占比仍高达48%、工资性收入仅为22%（ 见表1），一些农区（如鸡西）农民的农业经营性收入占比高达60%，农民收入来源主要依靠农业经营。从粮食主产区与经济发达地区的城乡居民收入差距看， 尽管粮食主产区城乡居民收入差距低于全国， 和发达地区城乡居民收入差距保持大体相当水平， 然而这是在总体城乡居民收入普遍较低的水平下的相对均衡。加快推进东北粮食主产区的农业农村现代化，促进农业农村经济全面发展，既能拓宽农民收入来源，提高农民收入水平、生活品质来保障种粮农民的积极性，还能缩小我国南北区域经济差距、城乡居民收入差距，确保东北粮食主产区的农民在实现共同富裕的道路上不掉队。
东北粮食主产区具有农业现代化水平高的优势，但农村现代化建设仍需关注四方面情况
东北地形平坦、土壤质量相对较好、耕地面积大，尤其是黑龙江省，2020年其农业机械综合机械化率达到98%，科技贡献率达到68.3%，主要农作物良种覆盖率高达100%，农业现代化相对具有较好的基础条件与发展优势。但与农业现代化整体水平相比，与党的二十大报告提出的“到2035年，农村基本具备现代生活条件”目标相比，农村现代化仍需关注四方面情况。
（一）农村人口外流、人口老龄化和村庄空心化，村镇发展的活力不足
东北在我国处于高纬度地区，受气候环境、经济社会发展水平等多方面因素影响，东北人口尤其是农村人口向南迁移规模日益扩大且老龄化程度加深，导致村庄空心化及周边村镇发展活力不足。从总人口减少情况看，第七次全国人口普查数据显示，2020年东北三省总人口9851万，较10年前减少1101万人，黑龙江省人口流失量占东北三省减少人口总数的近六成；东北三省65岁及以上人口的比重为16.39%，较10 年前提高7.26个百分点，高出全国近3百分点；60岁及以上人口的比重上升了10.19百分点； 1 5 —5 9 岁适龄劳动力人口比重与1 0 年前相比下降了8.57百分点。从农村人口减少情况看， 由于二产、三产发展整体相对滞后， 村镇就业渠道有限， 加之出于外出务工、创业、子女进城入学等需要，农村人口流向外地或就近向县城、市区转移，农村常住人口大幅减少。2010年到2020年，黑龙江省农村人口减少了604万，下降了35%。农村常住人口大幅减少，一些地区农村住宅出现长期性或季节性闲置，农村“空心化”现象突出；由于文化素质高、有经营能力的人才流出较多，而留守的“能人”不多，村镇发展缺乏人才和活力。
（二）农业生产、经营和产业体系发展不充分，农业现代化仍有薄弱环节
东北地区土壤肥沃、地形平坦、土地面积大，发展农业具备良好的基础条件，但与农业现代化目标要求相比，农业生产、经营体系和农村产业体系仍有待提升。
一是农田配套的水利灌溉等农业基础设施较为薄弱。东北地区灌溉面积仅占全国耕地灌溉面积的11.54%，与占全国20.4%的粮食播种面积不匹配； 黑龙江省鸡西市高标准农田建设面积占耕地面积的30%左右， 当地虽然降雨量丰沛， 域内有乌苏里江、兴凯湖、穆棱河等水系，但由于大型水利灌溉设施建设不足、覆盖不够，地表水资源丰富但未得到充分利用，有效灌溉率仅为22.18%；黑龙江拥有典型黑土耕地1.56亿亩，占东北典型黑土区耕地面积的56.1%， “十三五”期间落实黑土地保护面积1000万亩，占实际黑土耕地比重仍然较低，黑土地保护任务重、压力大。
二是农业规模化、社会化服务水平仍有待提升。东北人均耕地面积较大， 尤其黑龙江人均耕地面积是全国人均水平的5.36倍，但东北规模经营户仅占全国规模经营户的20.85%，分散农户种植经营比重仍较高，相当一部分农户还不能实现专业化、标准化、集约化生产的现代农业生产经营方式，加之社会化服务体系不完善，农业生产效率未实现最优。
三是农业产业链条不完整，农业三产融合不充分。为保护黑土地和推动农业绿色发展，相当部分地区采取秸秆还田生态保护性耕作方式，但高成本、高投入并未转换为高价值的生态农产品，尚未形成完整的农业产业链、价值链；粮食等农产品“头重尾轻”较突出，大多以“原字号”为主， 粮食加工“脱壳”初加工产品多，深加工产品少；一些种养结合地区，畜产品深加工率较低， 农业普遍以第一产业为主，二三产业发展还不充分。
（ 三） 农村基础设施、人居环境与集体经济等相对城市、相对农业发展不平衡，农村现代化的短板较突出
东北农村现代化建设与城市发展、与农业现代化水平相比较为滞后，尤其是农村基础设施和人居环境建设仍存在较大短板。
一是农村基础设施建设维护不足。由于地方财政资金有限，一些村内主街、辅街道路建设水平不高，一些村庄的道路硬化率、边沟硬化率不高； 由于村集体经济匮乏， 相当部分村庄的污水处理设施、垃圾转运设施不完备，一些基础设施存在破损、年久失修等问题。
二是农村人居环境短板突出。由于缺乏管护费用，一些村庄的垃圾不能及时清理， 污水设施损坏不能及时维修维护； 受气候影响， 农村改厕有难度，一定程度影响村容村貌。
三是村集体经济组织收入较低，无力支撑公共基础设施管护和公共服务费用。农村集体经济组织收入主要依靠村级土地资源发包和征占补偿，集体资产经营性收入较少、经济收益较少，负担较重。
四是村集体经济发展的内生动力不足。村集体经济发展缺乏有效激励机制，发展的主动性、积极性有待提高。
（四）地方财政收入有限且社会资本投资不足，难以支撑农业农村现代化发展
东北三省的财政资金不足、社会资金来源不广、资金缺口较大，保障国家粮食安全、推进农村现代化建设的资金压力较大。
一是地方财政收入严重不足，支持农业尤其农村发展的资金缺口较大。以黑龙江为例，2020年，黑龙江省一般公共预算收入1152.5亿元，一般公共预算支出5449.4亿元，主要依赖国家转移支付，能用于农业农村发展的资金总量受到限制。2020年， 东北三省公共预算收支缺口高达1.07万亿元，在全国公共预算收支缺口中占比超过17%，其中产粮大县普遍为财政穷县。以农业建设项目中的高标准农田建设为例，黑龙江高标准农田建设补贴资金标准仅为1200元/亩，其中1000元来自中央财政资金， 200元来自省级财政补贴，产粮大市（县）地方财政难以保障涉农补贴政策的配套支持。由于地方财政收入匮乏，可用于配套农业农村建设的资金极为有限，导致农田整体建设投资标准不仅低于东部经济发达地区，也低于中部地区的其他粮食主产区。
二是农业农村投融资难度大，金融服务下沉难、社会资本下乡难。农业农村现代化建设的资金需求较大且迫切，一方面，受农村金融供给不足及下沉服务不充分影响，建设资金获得难度大、渠道少；另一方面，由于区域内营商环境建设整体相对滞后， 吸引社会资本投资能力有限， 加之农业受自然天气影响， 风险相对较高、利润相对较低等属性， 进一步降低了社会资本投资的积极性。
相关建议
在构建新发展格局中更好保障国家粮食安全、全方位夯实粮食安全根基，应紧抓全面推进乡村振兴战略、区域协调发展战略、东北振兴战略协同实施的重大机遇，在建设农业强国中，围绕县域内“人、地、钱、粮、村”，优化资源配置，提升全要素生产率，以东北粮食主产区高水平的农业现代化助推农村现代化建设， 加快破解我国人口与资源、产业与经济结构在南北区域、城市与乡村、农业与农村发展中的不平衡不充分难题。
第一，优化县域内农业生产和农民生活空间布局，探索建立以提高劳动生产效率为导向的职业农民培育和农村人才激励机制。准确把握东北地区农村人口外流的规律和特点， 推动农业规模化经营、农村居住适度集中与职业农民培育。一是推进农业规模化生产经营。农业劳动力数量下降和农业机械化水平提升，为推动农业规模经营创造了有利条件， 积极推进农业向规模化、集约化、信息化、数字化转型。二是优化村庄规划布局，以农民意愿为前提，因地制宜探索适度集中居住的地区方案和可行路径。统筹盘活闲置宅基地， 整合集体建设用地优先用于发展乡村经济，激发村镇发展活力。三是建立职业农民培育和农村人才激励机制。加大培育农业专业化人才、职业农民力度，探索连续种粮15年以上、6 0 岁以上的职业农民退休制度，激励、吸引能人，尤其是涉及粮食规模化生产经营的人才下乡。
第二， 强化农业生产经营产业体系的薄弱环节建设， 以综合土地产出率、技术效率和产业效率协同巩固提高农业现代化水平。一是围绕农业基础设施的薄弱环节，加大建设力度。扩大高标准农田建设区和“黑土地”保护区覆盖面， 提高耕地质量，提升耕地地力保障能力；加大农田水利灌溉设施建设力度，扩大大中型灌区覆盖面，充分利用地表水资源，扩大节水灌溉技术推广应用；突出抓好本地主产粮食品种，尤其是水稻、玉米、大豆育种关键核心技术创新，提高种业对粮食增产的贡献度；加快农地适度流转和农业社会化服务体系的建设，开展农业规模化经营。二是加快农村产业结构转型升级，推动一二三产业融合发展。抓好“粮头食尾、农头工尾”，提高农产品的深加工水平，打造农产品品牌， 推动粮食精品化、绿色化，推动生态粮农产品价值增值； 围绕县域打造产业集群发展， 加快推进农业产业体系现代化；拓宽产业类型，结合粮饲产品调整农业产业结构，推动农畜结合，推动以粮饲产业为基础，完善产后减损、加工、仓储等产业链，促进一二三产业融合发展。同时，通过城乡融合、产业融合发展，拓展就业渠道、带动村镇就业，提高农民经营性收入和工资性收入， 实现县域内产业全面发展，带动农民增收。
第三， 补齐农村基础设施、人居环境短板，以建设宜居宜业和美乡村、农村基本具备现代生活条件为目标，加快推进农村现代化建设进程。一是尽快补齐农村基础设施与人居环境短板。结合东北气候冬季漫长寒冷的特点， 有针对性地建设农村道路、农村厕所、农村污水处理设施、农村生活垃圾收运处置体系、有机废弃物综合处置利用设施、农村供暖体系。二是健全农村基础设施和人居环境设施管护机制。以村集体经济为抓手， 拓展农村集体经济来源，用于村公共基础设施和人居环境维护。利用村集体资源资产的承包转让，探索引进市场化运营维护机制。三是拓宽农村集体经济来源， 盘活村集体资源和经营性资产等。比如扩大“ 龙江民居试点” 范围， 展现东北独有的乡村生态环境、历史文化、民族民俗特色，盘活闲置民居宅基地，发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿等。四是激发村集体经济发展的内生动力。探索干事容错机制和促进基层、农村干部跨区域工作交流机制， 为东北三省基层干部赴长三角、珠三角等南方经济发达农村地区学习交流创造条件， 通过学习经验、转换思维理念， 激发提高基层干群创业干事的精气神。
第四， 发挥中央财政、金融资金撬动作用， 以提高资金利用率为优先考量因素， 创新农业农村投融资机制、吸引扩大社会资本投资。一是要加大中央财政支持力度，发挥财政资金的撬动作用，稳定粮农支持政策。根据东北粮食主产区粮食增产、粮食耕种和粮食调出综合情况，建立东北粮食主产区专项扶持资金，加大东北粮食主产区支农力度； 中央转移支付优先用于农业农村，对于高标准农田建设和黑土地保护工程等保障国家粮食安全的重要事项，以及秸秆还田等培肥土壤地力、促进粮食增产的重要耕种措施等，一并提高中央财政补贴标准和比例， 取消产粮大县财政补贴配套；建立粮食产销区横向补偿机制，根据经济发达地区、粮食主销区从东北粮食主产区的粮食调入量，对东北粮食主产区进行资金补偿，补偿资金优先用于产粮大县的农业农村现代化发展。二是创新投融资机制，优化政务服务和营商环境，探索财政金融特惠政策，引导国有资本下沉乡村振兴，吸引更多社会资本向农业农村投资。根据东北粮食主产区农业农村优先发展领域的迫切性，明确投融资机制的模式创新和权责边界，兼顾扩大投资中外部资本与本地农民经济利益紧密共享，建立金融机构下乡和社会资本到农业农村投资的重点领域、重点项目、重点产业等亟待发展的正面清单，引导金融机构积极开发专门针对清单的金融产品和金融服务，提供量身定制的解决方案；针对社会资本投资主体， 列出本地政府可匹配给予的优惠政策清单，让社会资本明晰可以投什么、向哪里投、如何投等， 确保资本投资的稳定性、可持续性和资金利用效率的稳步提高。
作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部/中国社会科学院农村发展研究所