李广乾
2022年6月23日，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号） （以下简称《指导意见》）。由于该《指导意见》是在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“数字中国”战略之后的首个电子政务建设指导意见，因而备受社会各界的高度关注。
《指导意见》将塑造我国电子政务建设基本格局
相比国家以往的几个重大的电子政务政策文件，《指导意见》在国家电子政务建设诸多方面都提出了许多新的概念、框架、工程和政策，将在众多方面塑造未来我国电子政务建设的基本格局。因此，分析和研究《指导意见》的文件精神，有助于从整体上把握未来我国电子政务发展的特点和趋势。
在这些新的政策中， 有关政府数据资源体系建设的内容尤其具有深层次的作用和影响。为此，《指导意见》设置第五部分即“构建开放共享的数据资源体系”专门对有关问题进行规划，并特别要求“创新数据管理机制”：优化完善各类基础数据库、业务资源数据库和相关专题库，加快构建标准统一、布局合理、管理协同、安全可靠的全国一体化政务大数据体系； 加强数据治理和全生命周期质量管理；建立健全数据质量管理机制， 完善数据治理标准规范， 制定数据分类分级标准， 提升数据治理水平和管理能力。在这些政策中，包括许多之前没有的新政策， 例如政府数据资源体系、数据治理、数据质量管理机制等。这些都表明，我国电子政务的政府数据管理制度正在形成一个系统化的管理体系。
不过，要让这些政策得到有效落实和贯彻实施，还有一些理论、技术和业务问题需要处理。从形式上来看，这些政策之间，仍然是比较独立和分割的，缺乏一个能够将其统合到一起的核心框架。而这个框架，就是政府数据结构。
政府数据结构的内涵
所谓政府数据结构，就是基于政务特征和数据资源管理属性，对海量政府数据进行科学分类而建立的高效、合理的管理框架。政府数据结构主要包含技术和物理两个层面的内容（如图1所示）。
构建技术层面的政府数据结构的关键，是从政府大数据中提炼政府小数据并建立政府小数据管理体系。政府小数据管理体系建设的主要内容是建立完善国家电子政府元数据管理体系和国家主数据管理体系。这两项管理体系建设，是高质量发展我国电子政务、加快实现国家治理体系和治理能力现代化的新型基础设施。
（一）国家电子政府元数据管理体系建设。电子政府元数据涉及各行各业的信息化建设， 除了上述电子政务业务参考模型的元数据体系建设外，还包括电子政府建设的其他方面内容。目前，我国已经颁布了众多相关的标准和规范，但这些标准规范并没有在各地电子政府建设中得到有效实施，更没有建立全国性的相应管理体系即全国性的有关电子政府的元数据注册登记、管理维护、更新共享机制。这种状况应该得到改善。
（二）国家主数据管理体系建设。我国从2002年开始确立的电子政务四大基础信息库中的“自然人、法人、自然资源和地理空间”基础信息库都属于某种主数据库，都应该按照主数据管理的技术标准规范进行运维管理。与此同时，还有很多行业的基础信息库（例如， 关于药物、中药材、医疗机构、教育机构等）也都可以根据主数据管理标准进行重新整合，建成相应的国家（行业）主数据库。基于主数据管理对这些重要数据资源进行整合，建立规范、完整的国家主数据管理体系， 是今后我国电子政务建设实现高质量发展的重要内容。
国家小数据管理体系建设，不仅能够摸清家底、动态实时地了解各行业相关情况，实时地获取相应的统计数据，也有助于实现资源共享、业务协同， 减少重复建设。无论是三大电子政务基础信息库，还是行业基础信息库，都具有类似功能。
构建技术层面的政府数据结构的另一个重要内容，是建设合理的职能部门主题数据库。主题数据库是职能部门在履职过程中所产生的专题数据库， 与三大电子政务基础信息库及行业基础信息库密切相关，这些基础信息库在为各主题信息系统提供共享服务的同时，也不断地通过对比各专题数据库信息而更新相应的数据、信息。当然，主题数据库应与作为国家（行业）主数据库的各类基础信息库建设相分离。
构建物理层面的政府数据结构的主要内容，是规划政府数据的空间布局。这包括两个方面的内容，即中央与地方政府有关政府数据资源管理的分工协作、全国一体化政府数据中心建设布局。就“中央与地方政府有关政府数据资源管理的分工协作”来看，其总体布局应该与“全国一体化政务服务平台”建设格局相统一，采取中央与省级两级结构。但上述的国家主数据库和行业主数据库建设，应采取统一建设、全面共享的基本格局。就“全国一体化政府数据中心建设布局”来看，其建设布局要符合《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号）、《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》（国办发〔2017〕39号）和国家发改委、中央网信办等四部门发布的《关于加快构建全国一体化大数据中心协同创新体系的指导意见》（发改高技〔2020〕1922号）等相关政策的总体要求，满足当前国家有关“东数西算”工程建设的政策要求。不过，从上述政府数据结构特征的分析来看，笔者认为还应对政府数据中心建设进行专门的优化设计。
建立完善政府数据结构，深化数字政府发展
政府数据结构对于我国数字政府建设具有重要意义。政府数据结构不仅是我们对于政府数据资源的科学认识，还是数字政府发展的必然结果， 也是我国数字政府建设的重要组成部分。长期以来，国家电子政务建设产生、积累了大量的数据。各级政府、各部门充分利用这些数据，极大地提高了政府机构的履职能力。例如，新冠肺炎疫情暴发以来， 我国各级政府创造性地开发应用了行程码、健康码，为加强疫情防控、有效隔绝疫情传播提供了科学的工具和手段，两年多来为保障人民群众的生命健康做出了举世瞩目的贡献。但是，在政府数据资源的开发应用过程中，也暴露出各自为政、数据孤岛、缺乏互联互通等问题。其根本原因在于没有能够从数据资源管理科学层面去认识政府数据资源的科学性、系统性，无法从一个一体化的结构出发去规划建设。政府数据结构将有助于人们充分认识政府数据资源的结构性特征，加强政府数据资源建设的统一性和规划性。
此外，建立科学的政府数据结构，也是有效地开展政府数据共享、开放，加快政府数据资产化管理的重要条件，是构建完整的政府数据资源管理体系的基础。
构建政府数据结构，是数字政府建设的一项系统工程， 需要与数字政府建设的其他各个方面协同推进。从当前我国数字政府建设以及政府数据资源建设情况来看，为建立完善政府数据结构，应从以下几个方面着手：
首先，加强政府数据结构的顶层设计。要综合应用政府业务顶层架构规划设计与数据管理知识方面的最新理论和方法，构建与我国数字政府建设相适应的政府数据结构及其逻辑分析框架。
其次，必须摸清政务“家底”。政府数据来源于政府职能与行政业务处理过程，因此构建政府数据结构必须首先将政务“家底”搞清楚。为此， 要综合汇总全国各部门、各地方政府实际开展的业务内容， 经过归类、整理，建立我国政府职能运行框架。在此基础上，基于依法行政和商事制度改革等要求，对照政府职能分析框架与政府职能运行框架， 建立完善我国数字政府的业务参考模型及其更新、维护、管理机制。
第三，建立强有力的政府数据资源管理机构。政府数据结构与政府数据资源是数字政府的一体两面： 政府数据结构是政府数据资源的认识结构， 政府数据资源是政府数据结构的具象与实现形态。政府数据结构是实现政府数据资源管理科学发展的目标和方向，也将为当前加强我国数字政府的数据资源建设提供业务指导方向。
党的十九届四中全会决定将数据作为新的生产要素， 并要求建立健全由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。因此，对全社会数据资源进行综合管理势必成为一项新的政府职能。与此同时，政府数据资源管理体系建设要求建立相应的综合性政府数据资源管理机构，并建立系统的运维管理机制。综合这些要求，有必要在一些地方政府设立的大数据管理局的基础之上，在国家层面设立职能相对独立的数据资源管理机构，并将其作为中央网络安全和信息化委员会领导下的、大部制管理体制中的一个新型综合管理机构。这个综合管理机构，既是基于政府数据结构而建立的一个实体，也将为实现政府数据资源管理的科学性、合理性提供有力的组织保障。
作者为国务院发展研究中心信息中心研究员