张成鹏 涂圣伟 邹晓蔓
内容提要：
因地制宜有序实施“一户一田”，对进一步发展农业适度规模经营、推进农业农村现代化具有重要意义。研究发现，“一户一田”在实践中可以降低生产成本、提高粮食单产、扩大耕地面积、增加非农收入，但存在部分基层干部因政策不明确不敢实施、部分村庄受客观条件限制或涉及复杂利益不宜实施、部分村民因顾虑投资较多或地方风俗不愿实施等局限。在此基础上，本文建议允许基层自主探索实践，鼓励适宜地区稳妥推进，提升“一户一田”实施效果，进一步释放土地制度改革红利。
党的二十届三中全会强调，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。近年来，山东、安徽、广东、陕西、江苏等地区通过组织实施“一户一田”， 缓解了农地细碎化问题，实现了农业适度规模经营。“一户一田”是指村集体将原来每户分散在多处、面积相对较小的承包地调整为一块大面积承包地的举措，是农业规模经营的有益探索。建议给予基层和农户更多自主权，因地制宜有序实施“一户一田”，进一步释放土地制度改革红利。
适宜地区实施“一户一田”有利于降低生产成本、提高粮食产量、扩大耕地面积、增加非农收入。 图/ 中新社
“一户一田”的实施成效
在适宜地区实施“一户一田”有利于降低生产成本、提高粮食产量、扩大耕地面积、增加非农收入，实现农村土地资源的优化配置。
（一）“一户一田”有利于降低生产成本
从总成本来看，山东省24个村组实施“一户一田” 后，小麦、玉米的总成本分别降低5.8%、6.6%（张成鹏等，2021）。安徽省怀远县实施“一户一田”后，户均节省成本1000多元（邱书钦， 2017）。从人工成本来看， 实施“一户一田”后，农民在不同地块间的往返时间大幅缩短，“ 耕种管收” 各个环节无需再多次完成，农业生产效率大幅提升，农民劳动时间显著减少。从机械成本来看，实施“一户一田” 后，机械在不同地块间往返路程明显缩短、转向次数明显减少，农机作业成本如燃油费、农机手的工资费用等显著降低。湖北省荆门市沙洋县实施“一户一田”后，61 个水稻种植户的机收费用同比下降18.60元/公顷（席莹、吴春梅，2018）。安徽省怀远县殷尚村村民受访时表示，受益于地块数量“九合一”，每季的收割费用便能减少400元（孙邦群等，2017）。从灌溉成本来看，“一户一田”的实施有助于推进节水灌溉设施建设，降低灌溉成本。新疆玛纳斯县三岔坪村实施“一户一田”后，有利于安装大型节水滴灌设备，每亩节省水费50元（张蚌蚌、王数， 2013）。
（二）“一户一田”有利于提高粮食单产
一是提高农业劳动效率。实施“一户一田”后，农业生产效率大幅提升，农民“误农时”现象明显减少，农作物管护更加精细，助力农业生产提质增效。二是优化农业要素投入。“一户一田”实施时通常会开展农田水利设施和高标准农田建设工作，这不仅有利于增强农业要素投入，还能提高耕地防灾抗灾减灾能力， 实现“粮田”变“良田”。新疆玛纳斯县三岔坪村实施“一户一田”时统一安装了节水灌溉设施，棉花产量从2011年的4500千克/公顷提高到2012年的5700千克/公顷，每公顷净增加产量1200千克， 相当于每公顷增加收入9600元（张蚌蚌、王数，2013）。安徽省怀远县徐圩乡永红村某村民表示，11块地连成了1块地，由于施肥更加均匀，地块边界处农药肥料施用不足情况大大缓解，亩产提高300多斤（孙振，2018）。山东省24个村组实施“一户一田”后，小麦和玉米单产分别提高4.5%和4.2%（张成鹏等，2023）。
（三）“一户一田”有利于扩大耕地面积
一直以来，农地细碎化问题未得到有效解决，使得界埂沟渠面积较多，农地可耕种面积较少，土地资源利用效率低，浪费现象严重。实施“一户一田”后，通过解决农地细碎化问题，小地块之间的田埂、垄沟得到平整，水渠、小路得以复垦，有效增加了农地可耕种面积。安徽省怀远县殷尚村实施“一户一田”后，部分小组田埂数量从150条减少至30条，新增耕地40余亩（邱书钦，2017）。新疆玛纳斯县三岔坪村实施“一户一田” 后耕地面积增加了900亩，占该村耕地总面积的20.45%，人均耕地由7.05亩增加到10.05亩（张蚌蚌、王数，2013）。河南省商丘市966个行政村实施“一户一田”后实现新增耕地18.6万亩，占耕地总面积的1.7%（李明等，2011）。江苏盐城亭湖区实施“一户一田”后，粮食种植面积增长了6.3%，粮食生产能力明显提高（吴琼、亭湖，2024）。
（四）“一户一田”有利于增加非农收入
“一户一田”的实施， 助推了土地调整归并，带动耕地“小块并大块、多块变一块”，便于连片耕作，耕地、播种、灌溉、施肥、除草、灭虫、收割、烘干等作业可以一次性完成，减少了农民劳动时间和强度，从而使农民有更多的时间精力从事非农劳动，增加非农收入，进一步激发农村活力。经测算，山东省24个村组实施“一户一田”后，可有效促进农户非农就业，进而提高农户非农收入（张成鹏等， 2023）。
“一户一田”的实施障碍
尽管“一户一田”具有诸多优势，但目前仍处于自发探索阶段，尚未形成国家层面的制度法规，在实践过程中还存在部分基层干部不敢实施、部分村庄不宜实施和部分农民不愿实施的情况。
（一）部分基层干部因政策不明确不敢实施
近年来，我国政策倾向于稳定农村土地承包关系。2018 年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》、2019年发布的《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》等法律、政策文件对农地调整作出限制。2023年中央一号文件提出“总结地方‘小田并大田’等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。”但文件并未明确通过何种方式解决土地细碎化问题，若想通过土地调整方式彻底地推进“一户一田”有一定难度。
（二）部分村庄受条件限制或涉及复杂利益不宜实施
一是自然条件差异较大的村组。有的村组位处山区， 部分地块地势高、“ 靠天吃饭”，很容易出现旱灾；有的村组毗邻河湖，部分地块很容易出现涝灾。因此，这些村组的农民在地块分配的时候会将地势低和地势高，靠近河湖的和远离河湖的不同地块相互搭配、“好坏”均分。实施“一户一田”后，必然有农民土地全部位于山上或者河边， 经受旱灾和涝灾的风险较大， 因此不适宜实施该政策。二是涉及复杂利益的村组。比如， 即将城镇化的村庄，农民的土地有很大概率会被征收并获得补偿，地块位置变化或影响其利益，因此不适宜实施“一户一田”。又比如，黑龙江、宁夏等省份地广人稀，农民普遍存在开荒行为，且开荒地数量和成本差异较大。实施“一户一田”后，通常要将开荒地权属厘清，并实现所有土地统一调配，或引致开荒农户的反对。
（三）部分村民因投资较多或在乎地方风俗不愿实施
适宜地区实施“一户一田”可以提高农业生产效率、降低成本，但仍存在不愿意实施的农户，主要有两种情况。一是在农地上投资较多的农户。由于经济作物投资回收期长、农业设施专用性高，地块位置变动可能会导致投入成本难以收回，必然会引致此类农户反对。二是在乎地方风俗的农户。有些村组墓地位于自家耕地，担心地块变动会使祖坟调出自家耕地，不愿实施“一户一田”。
建议各地因地制宜有序实施“一户一田”
“一户一田”存在明显的地区异质性，适宜的村组实施“一户一田”有助于释放土地制度改革红利，但不适宜的村组强行推进“一户一田”则会出现明显问题。因此，各地不宜“一刀切”禁止或“一股脑”推动，而要因地制宜有序推进，进而达到“一户一田” 的最佳实施效果。
（一）深化改革，允许基层自主探索实践
一是赋予基层和农户更多自主权，允许农民实施意愿强烈的适宜地区，经村民表决通过后实施“一户一田”，实现土地适度规模经营。二是适宜地区可以在局部范围选择村庄进行“一户一田”试点，先行先试。通过1—3年试点工作， 研究评估“一户一田”实施效果，针对实施过程中的难点和痛点，结合自身实际完善实施方案，为解决农地细碎化问题、制定二轮土地延包方案提供实践参考。
（二）因地制宜，鼓励适宜地区有序推进
我国不同地区自然条件差异很大，“一户一田”既不宜“一刀切”式明令禁止，也不宜在所有村庄“运动式”推广，要因地制宜，鼓励部分适宜地区优先有序实施。一是充分考虑地形地貌等地理因素。“一户一田”将地块整合，一定程度上增加了种植风险。平原地区农户实施“一户一田” 有利于降本增效，但是山区丘陵地区、毗邻河湖地区实施则会带来一定风险，不宜贸然推进。二是充分考虑农民意愿。相关研究表明，农户特点、地块特征、干部能力等都是影响农户“一户一田”实施意愿的重要因素。各地实施“一户一田”，应在深入了解当地农户实施意愿的前提下，在适宜地区鼓励有序推广。
（三）完善方案，提升“一户一田”效果
一是多项改革综合实施。通过土地调整解决农地细碎化问题，需要先消除村组内耕地在土壤肥力和基础设施等方面的差异，使不同地块间的生产条件趋于一致，进而增强农户“一户一田”的实施意愿。二是拓展农民非农就业渠道。“一户一田”可以有效释放农村劳动力，地方政府可以加强农民就业技能培训，提升其外出就业本领，并与部分城市签订劳务定向输出协议，保证剩余劳动力顺利有效转移。
（四）加强监督，保护农民切身利益
地块调整涉及农民切身利益，政府必须监督到位、科学实施。一是成立县乡村三级工作组。适宜地区实施“一户一田”时，县农业农村局、乡镇分管领导、村“两委”成员可以成立专项工作组，加强业务指导、过程监督，以防村干部在土地调整过程中以权谋私、损害农民切身利益。二是运用科学有效的办法。通过集体土地调整实施“一户一田”， 可以学习推广部分地区采用的“两次抽签法”。即工作小组先将土地均匀分配为相同面积地块，村民第一次抽“顺序签”，通过抽签决定下一轮的抽签顺序；第二轮抽“地块签”，根据第一轮的抽签顺序村民依次抽签，决定调整后地块位置。
【本文系国家社科基金项目“工农两部门劳动生产率‘不收敛之谜’与城乡融合路径研究”（项目编号： 22BJY209）的阶段性成果】
作者分别为中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所助理研究员，产业经济与技术经济研究所研究室主任、研究员； 北京师范大学经济与工商管理学院博士研究生。
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