为数字政府建设创造良好的社会环境

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丁元竹

20226月下旬,《国务院关于加强数字政府建设的指导意见(国发〔2022〕14号)》(以下简称《意见》)颁布实施,这是进一步具体贯彻落实党中央、国务院关于加强数字政府建设重大决策部署的最新举措。近年来发生的一系列互联网事件,危及公共安全、侵害公民基本权益,个别企业利用算法突破公平正义底线,经济社会发展呼唤数字政府建设。

数字政府建设是我国进入新发展阶段政府自身改革创新的重要内容。《意见》要求, 一是深入研究数字政府建设中的全局性、战略性、前瞻性问题,不断在实践基础上推动理论创新,夯实数字技术和数字环境下政府建设的理论基础。没有基础理论和底层技术支撑,就难以建设健康、安全的数字政府。二是数字政府建设与数字社会建设相得益彰,相互支撑。数字政府需要建立在相应的社会规范、价值观念、社会关系构成的数字社会基础之上, 健康的数字社会是在“数字技术”领域成功建设现代化政府的必由之路。换句话说,数字政府需要有与之相适应的社会环境,在这样的社会环境中,数字政府的各项职能才会得到最大程度发挥,人民群众才能得到最大收益,经济社会方可健康发展。

加强各级领导干部数字知识储备和数字运用技能

《意见》要求,把提高各级领导干部数字治理能力纳入各级党校(行政学院)的重要教学培训内容,持续提升干部队伍数字思维、数字技能和数字素养,创新数字政府建设人才引进培养使用机制,建设一支讲政治、懂业务、精技术的复合型干部队伍。这实际上抓住了数字政府建设的关键。

一是数字政府建设, 关键在人,核心在于公职人员队伍的数字化素质。可以预见, 数字政府建设必定为政府履行职能,提高履职效率“插上翅膀”,数字技术将成为政府治理体系和治理现代化的强大引擎。但数字政府建设的关键在于使用数字技术、行使各种政府职能的广大公务人员队伍, 它要求公务人员在工作中不仅能够使用先进的设施设备,更要在工作中及时发现问题,及时回应人民群众的新需要,及时改进技术系统,及时提出和改进既定的运行程序、工作模式, 使各类设施设备“ 活起来”,广泛应用起来。要时刻记住,至少在目前的技术环境下,机器不能取代人的思想能力和发现问题的能力。无论从现实还是从长远看,推进社区数字化势在必行,培养适应基层需要的人才需要未雨绸缪, 需要在政策的顶层设计和基层运作中树立超前意识,把培养基层专业技术人才提上议事日程。基层干部要加强现代科学知识的学习, 提高专业化能力,增强补课充电的紧迫感, 掌握数字化新知识新本领。

二是加强数字知识储备, 提高运用数字技术能力是新发展阶段的大势所趋,是各级领导干部加快补课的重中之重, 它直接关系到数字政府建设的知识基础和操作基础。现代政府运行依赖于公务人员或公共部门工作人员的教育水平和综合素质。人力资源是政府运行的重要组成部分,也是政府设施设备发挥作用的人力资源基础。在这个意义上,提高广大公务人员的数字知识、数字技术、数字能力直接关系数字政府的人力资源基础。过去我们对这方面关注有所欠缺,以为在各个部门配备了先进的电脑设备、服务器就可以提升部门和机构的运行效率和管理效能。而现实情况并不完全如此,如果政府工作人员对数字流程不熟悉,对技术不掌握, 那么大部分办公室的机器设备就只是一堆机器设备而已,很难形成现实的工作能力和发挥好潜在的工作效率,也不能更好地履行政府职能。提升政府的数字设施设备的效率关键在人,在体制机制。比如,一些地方宣传的数字平台,在现实生活中操作起来非常难,甚至没有回应、无法回应,或者是回应起来非常缓慢,使居民望而生畏,久而久之就远离了这些数字平台。如何使其更加便利地服务居民,是数字政府在当前建设中必须解决好的重要问题。再如,人们在日常生活中有了问题,联系一些地方政府的服务平台,但进入之后, 发现操作流程复杂困难,有的即便是接通了,等到回应也需要相当长的时间。数字政府建设不仅仅是技术建设问题,更是支持这些技术建设的人员的工作态度、工作效率、部门协调等各个方面的问题。数字只是手段,人的综合素质才是关键。在这个意义上,我们需要更加强调数字政府建设的基础理论研究,即与数字政府建设相匹配的数字政府体制机制、社会体制机制等问题,它们必须提上议事议程,这些问题研究透了,解决好了,数字政府建设问题就会事半功倍。

三是要对存量公务员队伍进行数字化技术培训,使其工作能力与数字化政府建设目标相匹配,包括匹配现代技术、现代设备。笔者调研发现,目前社区服务和治理数据、信息、智能平台前期的开发主要依托第三方,比如具有特定专长的网络公司,有的擅长安保设备,有的擅长其他,各有所长, 也各有短板。现实情况是,一旦第三方完成设计和施工, 将网络平台投入基层使用,后期使用、维护、更新、创新就会面临诸多技术瓶颈, 包括数据采集、上传、汇总, 以及及时根据居民面临的新情况新问题进行项目开发等。在实地调研中可以看到,城市社区中此类人才稀缺,远远不能满足基层工作需要。

四是从当前基层工作看, 尤其需要培养一批懂专业知识、熟悉老年人工作、熟知居民心理的基层干部。督促他们深入老年人生活, 了解老年人,联系老年人,而不仅仅是坐在街道和居委会的办公室做一些行政事务。一方面,社会工作人员必须扎根社区,走家串户,入百家门,知百家情,办百家事,与包括老年人在内的社区居民同甘共苦,使居家社区医养结合社会支持系统真正建设和完善起来,把各项政策落实落地。另一方面,要通过介入实际工作,及时发现问题, 提出问题,及时在工作中改进技术程序,完善数字平台,推动数字平台不断转型升级。

五是建立和完善吸纳新进公务人员的标准和规则。把数字应用能力摆在政府公务人员招聘的突出位置,作为进入党政机关工作的重要条件之一进行考察评价,鼓励支持掌握数字技能的优秀高校毕业生进入政府机构,成为现代政府建设的“新鲜血液”,承担起数字政府建设和发展的任务。年轻一代的公务人员还有一个优势,就是更加熟悉年轻人,特别是“Z世代”的特点、工作方式、生活方式,作为新一代的政府公务人员不仅能使数字政府建设建立在坚实且有活力的人力资源基础之上,还能够从自身的认知和生活体验中找准当代年轻人的需要,把握未来发展大势。

六是政府培训机构要把数字政府建设的相关知识、数字技能纳入培训课程,编写进各种班次的教学计划,尤其是主体班次。让政府公务人员在学习培训中掌握好相关技术能力, 更好地服务于数字政府建设。《意见》要求,着眼推动建设学习型政党、学习型国家, 搭建数字化终身学习教育培训平台。建设数字政府关键在人才,尤其要抓好“关键少数”。

提升全体社会成员的数字文化水平和数字运用技能

《意见》还要求, 提升全民数字素养,加强全民技能培育体系建设。发挥市场在配置资源中的决定性作用和更好发挥政府作用是全面深化改革的基本要求,也是现代政府建设的基本原则。人民政府的根本宗旨是为人民服务。服务型政府要求政府在加强自身改革和建设中提升服务对象——全体社会成员的数字素质,加强数字社会建设。数字政府建设的最终目的是提高政府履职能力,提高为人民服务的能力。数字政府建设不能偏离为人民服务的宗旨。

一是加强数字政府基础理论研究和创新。其中包括两个方面,一方面是应用于数字政府建设相关技术的基础理论和底层技术,考虑到眼下和未来一个时期的复杂国际形势和各国之间在诸多领域的战略竞争,数字安全无疑是最为关键的因素之一。要按照习近平总书记的要求,“网络安全和信息化是相辅相成的。安全是发展的前提, 发展是安全的保障, 安全和发展要同步推进。”在推进数字政府建设的同时,必须加强互联网安全保障的手段建设,确保发展与安全同步规划、同步建设、同步运行,不断提升互联网的安全保障能力。在基础理论研究基础上,开发自己的底层技术,这需要建立为数字政府建设服务的专家咨询机构,集思广益, 拓展思路,不断推动我国数字政府建设迈上新台阶。另一方面,需要引导高等院校、科研机构设置数字政府相关的研究基地、重大课题、数字政府专业, 不断发展和完善系统完备的数字政府建设理论体系, 为数字政府理论建设、技术开发、人才培养奠定坚实的基础,使我国数字政府建设建立在坚实的基础理论和底层技术基础上,实现真正意义上的政府治理现代化。

二是在抓住“关键少数” 的同时,引导全体社会成员努力学习新技术,应用新技术。根据中国互联网络信息中心(C N N I C)发布的第四十九次《中国互联网络发展状况统计报告》(以下简称《报告》) 显示,随着经济社会发展和人民群众生活水平的提高,广大互联网用户的使用行为呈现出新特点新趋势:人均上网时长持续增加。截至202112月, 全国互联网用户每人每周平均上网时长达到28.5小时,与2020 12月同期相比,增加了2.3个小时,互联网已经深深融入居民生活和工作中。在线办公、在线医疗等应用保持较快增长:截至202112月,在线办公、在线医疗用户规模分别达4.69亿人和2.98亿人,同比分别增加了35.7%38.7%,成为用户规模增长最快的两类应用领域。当然,这与疫情防控有一定关系,疫情过后,会不会出现回落,我们拭目以待。

三是随着各种数字技术广泛应用,全体社会成员使用数字技术的能力和水平不断提升。人们通过数字技术使用满足自己的生活需求,大大提升了生活品质,逐步形成数字社会环境。可以从以下两个方面得到充分说明: 一方面, 截至202112月, 网上外卖、网约车的用户规模分别达5.44 亿人和4.53亿人,同比分别增加了29.9%23.9%。另一方面,上网终端设备使用呈现更加多元化。《报告》显示,截至202112月, 手机依然是上网的最主要设备,网民使用手机上网的比例达到99.7%, 使用台式电脑、笔记本电脑、电视和平板电脑上网的比例分别为35.0%33.0%28.1%27.4%。《报告》还显示,即时通信等技术广泛普及, 在线医疗、在线办公用户增长最快。截至202112月,在网民中,即时通信、网络视频、短视频用户使用率分别为97.5%94.5%90.5%,用户规模分别10.07亿人、9.75亿人和9.34 亿人。

四是从全社会看,数字社会建设还有诸多堵点,需要改进和完善。重点要提升居民对政府各类公共服务、数字化公共服务的应用能力和水平。

五是必须把数字政府建设与设施安全、信息安全统一起来,通过数据库建设和安全技术提升,确保人民群众各类信息安全。对公共信息的性质进行严格定义非常关键,建议将其视为公共物品,加强政府监管,防止个人信息被不良企业用于谋取私利,危及人民安全和国家安全。加强各种数据库管理, 建议政府对由企业托管的数据库进行安全监管,保护个人信息、个人隐私、企业商业秘密,建设人民群众放心的互联网系统。提高防范数据泄露的技术能力,坚决打击各种黑客对互联网信息和数据的侵袭。

六是提高全体网民的网络价值、思想品质。引导网民在网络上传递正能量、有价值的信息,减少负能量、无价值信息的传播,这需要提高全体网民的文化素质、人文素养和培养积极的兴趣爱好。从根本上说,不管是数字政府,还是数字社会建设,最核心的问题是人的素质、人的技能、人的品质、人的品位、人的修养和人的思想。互联网与人的特质相互联系,技术可以提高人们的素质,有时候也会把人们的素质拉低,关键在于体制机制和价值取向。政府和社会需要通过各种方式,线下或线上, 或者线下线上互动提高人们的素质。就一般政府建设而言, 政府的运行离不开社会全体人员。任何政府的运行效率、运行效果都不可能离开全体社会成员的素质,不可能离开全体社会成员对政府政策的理解和把握,以及全体社会成员对政府要求和号召的响应。20世纪上半叶,美国芝加哥大学社会学系教授罗伯特·帕克说过, 有一件事是中国所独有,且足以用来分别于欧洲,俄国及印度的,就是它不仅是一个古老的文明而且是一个已经完成了的文明。一切中国的东西,任何一项文化的特质——器具、习俗、传习以及制度——无不相互地极正确地适合,因之, 它们合起来,足以给人一种它们是适合而一致的整体的印象。( 《费孝通全集》第一卷,内蒙古人民出版社2009年版,第134页)这段话对我国建设数字政府具有非常重要的启迪:同步建设数字政府和数字社会——在一个有着古老文明和绚丽多彩文化的大国发展互联网技术和建设数字政府,如何将现代技术嵌入拥有悠久历史的文明之中,是中国是现代化进程中必须解决、不能回避的重大问题之一。

千方百计消除代际之间的数字鸿沟

数字社会建设中的代际数字鸿沟问题已经成为社会的热点关切,必须高度重视。在数字政府建设过程中,必须考虑那些由于年龄、知识、能力等原因不具备数字运用能力的人们。这个问题在抗疫过程中更加凸显,引起媒体和社会热议。因为不会使用互联网,一些老年人生活受到影响,甚至造成严重后果。

一是必须考虑日益加剧的老龄化问题。《报告》显示, 截至202112月,我国60岁及以上老年网民规模达1.19亿, 占网民整体的比例达11.5%60 岁及以上老年人口互联网普及率达43.2%。面对这样的社会状况,需要解决好的问题是, 在数字政府建设过程中依然必须全面考量各种现实情况,既要用传统的办法满足老年人的需求,又要提高他们的数字应用能力,帮助因种种原因不能接近数字技术的老年人走出困境。鼓励他们的子女、志愿者、社区工作人员以及政府服务部门的工作人员帮助老年人解决好日常生活中遇到的网络使用难题。

二是数字政府建设并没有改变政府职能本身, 诸如宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护,等等。数字技术可以更好地配置资源,提高宏观调控能力和水平,完善市场监管机制,提升公共服务供给效率,增进社会治理效能,更有效地保护生态环境。在数字政府建设过程中,必须始终坚持以人民为中心的理念,紧紧围绕人民群众需求推进各项工作,共同发力推动数字化技术提升和数字时代的到来。

三是建设动态环境下的互联网基本公共服务体系。从信息配置资源技术角度看,互联网技术更能使越来越多的人享受基本公共服务,若是受益人不掌握信息技术,会造成巨大的技术鸿沟。在这个意义上, 把互联网作为推进新时代基本公共服务供给的技术手段非常必要。它的基本原理是:在市场失灵情况下,政府需要对这种失灵做出反应,主要手段包括: 税收、担保、补贴、惩罚、法律和法规、公共物品提供、公私合营提供公共物品,等等,确保社会公平与公正,实现公平正义。基本公共服务制度是国家或社会依据一国宪法和法律,以政府作为责任主体, 通过一定的制度安排和作用机制,为本国国民提供经济福利的国民生活保障和社会稳定系统。当前,我国基本公共服务制度改革仍处于政策选择和制度完善中,基本公共服务制度框架虽已形成,但对各参与主体的责任划分缺乏明确科学的界定,政府在多大程度上履行自己的职责和保障公民基本公共服务制度权利的实现等问题还摆在人们面前,推进数字政府建设不能忽视这些问题。

要充分认识到,互联网技术及其应用日新月异,稍有忽视,极有可能被甩出时代发展的“快车道”,在发展中让全体社会成员都有机会接近移动互联网,包括老年人群体。首先,要面向全体社会成员宣传和普及移动互联网、智能设备使用和大数据知识,并将其视为推进公共服务体系建设的基础性工作。其次,强调线上与线下服务的重要性,加强线上线下服务一体化建设。再次, 在基层政府、社区以及公共空间铺设智能服务与物联网感知设备,通过社会组织成员、志愿者的引导帮助所有社会成员操作,提升设备使用率。

总之,把《意见》贯彻落实到位,首先要加强政府机构设施设备配置、公务人员技能培训,与此同时,加快全体社会成员的数字知识和技能的提升,同步推进数字政府建设和数字社会建设,不断推进政府治理现代化和满足人民群众对美好生活的新期待。

作者为十三届全国政协委员、全国政协文化文史和学习委员会委员,中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部教授、创新工程首席专家

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