构建多维数字政府标准体系的思考与建议

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于浩 张群

《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》对多维数字政府标准体系的构建提出了要求,在前期电子政务标准体系的基础上,针对关键标准缺失、标准执行不足、标准维度单一等问题,依据数字政府建设的特点,本文提出包含内容维度、层级维度、生命周期维度的多维度数字政府标准体系构建设想,并给出了多维数字政府标准体系构建建议,以期通过标准化引领数字政府建设规范发展。

标准化是数字政府建设的重要内容

数字政府建设是国家行政体制改革的新方向,是全面建设社会主义国家的历史性、全局性、战略性任务。与此同时, 数字政府作为新时代政务信息化发展的新战略,可缩小数字鸿沟、释放数字红利,促进经济社会均衡、包容和可持续发展,是提升国家治理体系和治理能力现代化的坚实支撑。

标准化是保障数字政府规范建设的重要技术基础,是促进政府管理更加科学、监管更加有序、服务更加高效的重要技术手段,已成为各级数字政府建设工作的重要组成部分。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出健全标准规范,将标准化作为数字政府建设制度规则体系中的重要内容。但目前业界针对数字政府标准体系的研究还不够深入,适应数字政府特点的标准体系还未建立,如何构建多维数字政府标准体系已成为数字政府标准化工作的关键问题。

数字政府标准体系建设现状

前期, 围绕电子政务建设,我国已开展了一系列标准化行动,取得了卓有成效的成果, 为数字政府标准化工作奠定了坚实的基础。随着数字政府建设的大规模推动,数字政府标准化工作也面临新的需求。 

(一)数字政府标准化工作基础

2 0 0 2 年, 为贯彻落实原国家信息化领导小组关于国家电子政务标准化工作的有关要求,在国家发展改革委、财政部和原信息产业部等有关部门的大力支持下,国标委联合原国务院信息办成立了国家电子政务标准化总体组,统筹规划和总体协调国家电子政务标准化工作,全面开展我国电子政务标准体系的研究和建设。2004 年,国家发展改革委正式下文批复《国家电子政务标准体系建设项目一期工程》项目的实施。到2008年,初步形成了包含33 项国家标准的国家电子政务标准框架,有效指导了各级政府部门的电子政务基础性建设。

(二)国家电子政务标准体系

20206月,国家市场监管总局、中共中央办公厅、国务院办公厅、中央网信办、国家发展改革委、工业和信息化部六部门联合印发《国家电子政务标准体系建设指南》(以下简称《指南》),以期平稳有序地推进电子政务工作,助力数字政府建设。在《指南》中,构建了由总体标准、基础设施标准、数据标准、业务标准、服务标准、管理标准、安全标准七部分组成的国家电子政务标准体系。为体现电子政务标准化工作的特点,基于国家电子政务标准体系, 《指南》创新性地提出适用于政务数据开放共享、公共信息资源开发利用、电子文件、“互联网+政务”的标准子体系,并提出标准建设重点,为加强政务数据有效共享和有序开放、公共信息资源合理利用、电子文件应用推广、“互联网+政务”服务建设与监管提供标准支撑, 在协调有序地进行电子政务建设中起到指导、规范、引领和保障作用。 

(三)数字政府标准化新需求

随着数字政府建设的加快,“放管服”改革的持续深化,以及政务信息系统整合共享、政务信息资源交换共享与开发利用、“互联网+政务”服务的不断推进,对数字政府标准化工作也提出了新的需求。

一是数字政府标准的基础保障作用更加凸显。标准是构成数字政府技术制度的基本单元,众多标准形成的数字政府标准体系构成了数字政府建设中所需遵守的技术制度。数字政府建设中应遵守的技术、数据、安全、管理等方面的基本要求通过标准的形式进行规定,这是数字政府健康有序发展的基础,作为数字政府建设的技术准则,保障数字政府建设的稳定性。

二是数字政府标准的互联互通作用更加明确。在数字政府建设中,按照统一的数据元、接口、数据字典、电子证照、电子文件等标准,对政务数据进行采集、处理、治理、管理,使得数据在各类政务信息系统间畅通无阻,为数字政府的互联互通提供基础支撑。标准化可以有效连接数字政府所有业务环节,利用技术准则协调不同部门间的工作,实现数字政府在技术上的协调以及整体效能的提高。

三是数字政府标准的创新引领作用更加急需。标准是促进数字技术广泛应用于政府建设、管理、服务等的有效手段之一,可为云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链、数字孪生等新一代信息技术在数字政府中的合理应用提供技术支持。发挥标准基础性、引领性作用,推动技术标准在数字政府建设中的应用,可有效推动数字政府应用创新、服务创新和模式创新。

(四)数字政府标准体系目前的问题

数字技术在政府管理服务中的广泛应用,原有的标准化工作格局已不能满足数字政府建设的需要,适应数字政府发展趋势的标准体系仍未建立, 存在关键标准缺失、基础标准老旧、标准维度单一等问题。

1.关键标准缺失

前期的数字政府标准化工作主要从技术角度对标准在电子政务中的相关工作进行指导。例如, 强调XML在电子政务建设中的应用,但是以数据、服务、应用等为重点的适应数字政府发展的标准体系目前没有建立,数据开放利用、系统整合共享、共性办公应用、政务服务应用等关键标准急需制定。

2.标准执行不足

标准化工作中,标准研制是基础,标准执行是重点,应加大数字政府标准的推广和执行力度。以往的电子政务标准缺乏应用实施机制,没有生命周期的理念,缺乏有效的指导, 导致大量质量较高的标准不被执行,没有起到应有的作用。

3.标准维度单一

原有的电子政务标准主要以国家标准为主,各地方、各部门均在大力推进数字政府建设, 产生了大量的地方标准、工程标准,如广东省发布了《广东省大数据标准体系规划与路线图》, 浙江省印发了《浙江省数字化改革标准化体系建设方案(2021-2025 年)》,贵州省发布了《贵州省大数据标准化体系建设规划(2020-2022年)》,部分重大政务信息化项目的工程标准应用效果较好,对数字政府标准体系的维度设计提出了更高的要求。

数字政府标准体系构建设想

标准体系建设是数字政府标准化的基础性工作和主要内容,是系统互联互通、信息共享、业务协同、安全可靠运行的前提条件。数字政府标准体系是数字政府标准化工作的总体规划,不仅为数字政府主管部门提供决策依据,而且有助于各部门、各地区了解数字政府的重要性, 激发参与数字政府建设的热情。基于数字政府标准体系,开展标准的制修订与推广工作,才能有的放矢地解决在关键领域标准缺失的问题。

1.数字政府多维标准体系框架

依据数字政府建设的特点,从内容角度、层级角度、生命周期角度构建数字政府多维标准体系框架(见图1)。其中,内容角度依据数字政府建设的主要内容,从传统标准体系角度进行划分;层级角度按照我国标准化工作规律,分为国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、工程标准; 生命周期角度按照数字政府建设特点,从设计规划、建设实施、管理服务提出标准化工作要求。三个维度之间是相互包含的关系,各层级的标准可包含内容维度的各个方面,每项标准也对应生命周期中的一个或多个阶段。

2.内容维度

为支撑构建政府数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑等数字政府体系框架,数字政府标准化工作从具体标准内容上考虑,重点对数字政府建设中重要的总体类标准、政务基础设施类标准、政务数据类标准、政务信息化应用类标准、管理类标准等方面进行研究。

(1)总体类标准

主要包括数字政府总体性、框架性、基础性的标准规范,如术语、指南、架构框架等。其中,术语标准用于统一数字政府相关概念,为其他数字政府标准的制定提供支撑; 指南标准包含数字政府建设的技术性指南、各类新技术在政府管理与服务中应用的指南等,指导数字政府建设;借鉴国际上的典型经验,开展适应于我国数字政府建设实际的架构框架类标准,加强对数字政府建设的整体规划并提供宏观指导。

(2)基础设施标准

主要包括政务硬件设施标准、政务信息系统标准、政务网络标准和政务云标准。其中,政务硬件设施标准与政务软件设施标准聚焦数字政府公共基础设施的集约化,对政务服务一体机等硬件设施进行规范,对政务信息系统的范围、基本要求、质量要求等基础性要求进行规定;政务网络标准围绕电子政务网络建设中的技术、管理提出要求,指导电子政务网络、业务专网建设与运行;政务云标准对政务云平台进行规范,推动计算资源、存储资源、服务支撑、安全保障等共性基础资源的集约共享。

(3)政务数据标准

在数字政府建设中, 数据是核心要素,数据标准也是全国一体化政务大数据体系的基础性制度之一。开展数据质量管理的标准研究,完善数据治理标准规范,制定数据分类分级标准,提升数据治理水平和管理能力。同时,制定数据元、数据字典等标准,支撑数据高效共享,助力“一数一源一标准”的实现。研究制定数据开发利用的要求、平台、质量、安全等标准,有序推动公共数据资源开发利用。

(4)政务信息化应用标准

主要包括基础办公应用标准、共性支撑应用标准、一体化政务应用标准。基础办公应用标准主要对统一认证、办公系统接口、办公自动化等政府内部办公系统建设基本技术进行要求,对公文交换、信息报送、督查督办、安全邮件、线上会议等基础通用的办公应用系统进行规范;共性支撑应用标准对身份认证、电子证照、电子印章、电子认证等共性支撑应用进行规范,推进共性应用集约建设;一体化政务应用标准主要对政务服务平台、监管平台、政务服务移动端、政府网站等进行规范,提升跨地区跨部门业务协同和综合服务能力。

(5)管理标准

数字政府建设对政务信息化管理和监管等工作提出了新的要求。管理标准包括运维管理标准、运营管理标准以及测试评估标准。其中,运维管理标准、运营管理标准主要用于规范数字政府建设的运维运营服务,保障数字政府系统、平台的平稳运行;测试评估标准包含测试标准与评价评估标准,测试标准主要对政务数据资源质量、政务信息系统进行测试评估,强化数据治理、提升数据质量;评价评估标准用于评价我国数字政府建设情况, 为数字政府建设指明方向,保障数字政府建设质量。

3.层级维度

《国家标准化法》中规定的标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。数字政府标准作为各级政府推进政府履职和政务运行数字化转型的重要支撑,其标准体系应包含国家统筹的国家标准、各行业统一技术要求的行业标准、具有地域特色的地方标准、体现创新先试的团体标准和保障重大工程应用的工程标准。

(1)国家标准

数字政府中顶层设计、基础通用、引领行业的技术要求需要制定国家标准。其中,顶层设计类的标准主要是总体类标准,例如GB/T 30850《电子政务标准化指南》系列标准,正在研究制定的《政务信息化架构框架》系列标准等;基础通用类的标准主要是术语、数据、基础设施、管理等标准,例如GB/ T 25647《电子政务术语》、GB/ T 21063《政务信息资源目录体系》等;引领行业类的标准主要是体现数字政府最新发展方向的标准,例如GB/T 38664.1 《信息技术 大数据 政务数据开放共享 第1部分:总则》等。

(2)行业标准

基于数字政府涉及的各个行业范围内统一的技术要求需要制定行业标准。部分行业的主管部门为统一主管领域的信息化建设,研究制定了具有行业特色的信息化标准, 比如卫生健康行业制定了WS/T 790.12021《区域卫生信息平台交互标准 第1部分:总则》, 用于基于居民健康档案的区域卫生信息平台与接入平台的医疗卫生应用系统间、平台与其他接入平台间以及平台内部服务组件间的信息交互与共享。

(3)地方标准

各地方根据本行政区域数字政府建设的需要,制定本地区数字政府的地方标准。部分信息化基础较好的地方先行先试,开展了具有地方特色的数字政府建设,“数字广东”“数字浙江”“数字福建”已成为当地政府治理体系与治理能力现代化的品牌。在各地积极探索数字化建设与转型的过程中,充分认识到标准化工作起到支撑引领作用,例如广东省发布的DB44/T 2110《电子政务数据资源开放数据技术规范》、浙江省发布的DB33/T 2349《数字化改革 公共数据目录编制规范》、福建省发布的DB35/T 1812 《政务服务“一窗受理”管理平台建设》,均在各地数字政府建设中起到了关键作用。

(4)团体标准

数字政府是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,团体标准作为满足市场和创新需要快速制定的标准,应在数字政府标准体系中占据一席之地。中国电子工业标准化技术协会发布的《政务APP技术指标评价规范》、中国电子质量管理协会发布的《电子政务云数据中心技术规范》等团体标准已在相关领域具备一定的影响力,但目前数字政府有关的团体标准数量较少,质量也参差不齐,应充分释放数字政府行业标准化活力, 大力发展数字政府团体标准。

(5)工程标准

重大政务信息化工程是数字政府建设的重要组成部分, 为了保障重大政务信息化工程顺利推进,工程标准起到了重要作用,这也是数字政府标准工作的特色。全国一体化在线政务服务平台作为推动政府治理现代化的重大工程,在平台建设时按照“急用先行、分类推进, 成熟一批、发布一批” 的原则,制定了一批工程标准,以标准化促进全国在线政务服务平台的一体化、规范化建设。

4.生命周期维度

在数字政府建设的设计规划、建设实施、管理服务等环节中,发挥标准化的导向作用,确保数字政府建设全生命周期一致、有序、高效。

(1)设计规划

设计规划从电子政务建设时期便是重要而迫切的建设任务,整体数字政府建设的规划需按照架构框架、建设指南等总体类标准的要求,以保障数字政府顶层设计的全面、科学。

(2)建设实施

数字政府建设中具体的政务信息化项目实施过程中,应按照统一的标准进行数据、接口、系统、应用开发与建设, 助力实现政务业务系统之间相互联通和相互操作,减少重复浪费、避免各自为政。

(3)管理服务

遵循科学化、规范化、制度化原则,根据数字政府管理与服务实际情况,制定并遵循相关标准,助力实现数字政府常态化运维与服务机制。

多维数字政府标准体系构建建议

《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》的印发, 标志着数字政府建设进入统筹化、标准化、规范化的新时代,多维数字政府标准体系的构建需要各方共同发力,聚焦重点问题,并将标准的实施落到实处。

1.健全数字政府标准技术组织

数字政府标准体系的构建与维护需要标准技术组织的统筹与管理,目前在数字政府标准化领域尚无标准技术组织, 应进一步团结政、产、学、研、用等数字政府建设参与力量,根据当前数字政府发展需求,成立相应的数字政府标准技术组织,对数字政府标准化工作进行统筹推进,提升数字政府标准化工作的发展水平和整体效果,全面推进数字政府标准化的有序开展。

2.推进重点标准研制

多维数字政府标准体系的构建是数字政府标准化的顶层设计, 是数字政府标准化工作规范开展的基础。在多维数字政府标准体系的指导下, 开展具体重点标准的研究制定,是数字政府标准化工作的关键,应加快架构框架、数据开放利用、系统整合共享、共性办公应用、政务服务应用、电子文件等标准制定, 持续完善已有关键标准,为数字政府建设提供重要手段和依据。

3.加大标准的推广和执行力度

数字政府的有序建设离不开标准的应用,在数字政府建设中,应改善标准应用不足的局面,全面建立数字政府标准的评估验证机制,保障数字政府标准顺利实施。对于数据、系统、应用等实体化标准化对象,建立标准验证机制,通过测试、检验等方式,验证是否符合标准,通过建立白名单、认证认可等形式,保证标准的有效实施;对于架构、数据共享开放程度、管理、安全、成熟度等可评级的标准化对象, 建立标准评估机制,标准作为权威依据,通过自评或者第三方评估等方式,进行评价评估工作,摸清当前数字政府建设的成效,发现差距。同时,定期开展标准实施情况监督,充分发挥标准在数字政府中的引领作用。

综上,《国家标准化发展纲要》明确提出,加快数字社会、数字政府、营商环境标准化建设。数字政府标准体系作为数字政府标准化建设的最关键内容, 应作为数字政府标准化的首要工作。数字政府是数字化、智能化的政府运行新形态, 其标准体系有别于传统的一维标准体系, 是包含内容维度、层级维度、生命周期维度的多维标准体系。在未来的数字政府建设中,在多维数字政府标准体系的指引下,充分发挥标准化在数字政府建设中的基础性、规范性、引领性作用, 引领数字政府建设和运行整体协同、智能高效、平稳有序。( 参考文献略) 

作者单位:中国电子技术标准化研究院

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