加强数字政府建设,促进政府治理现代化

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胡仙芝

在新一轮科技革命和产业变革的世界潮流下,大数据、云计算、数字政府等成为了国家竞争力的重要组成部分,数字政府建设成为引领创新发展的重要手段和途径。我国对数字政府建设高度重视,认为是适应、引领、驱动数字经济发展和数字社会建设的必然要求, 是营造良好数字生态、加快数字化发展的必然要求,是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程,是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。为贯彻落实党中央、国务院关于加强数字政府建设的重大决策部署,国务院20226月制定和发布了《关于加强数字政府建设的指导意见》(国发〔2022〕14号)(以下简称《意见》),为我们今后中长期的数字政府建设做了进一步规划和部署。《意见》在某种意义上说是我国下一步进行数字政府建设的工作方案,不仅是各级政府进行数字政府建设的行动指南和工作准则,而且是数字中国建设战略中的一个具有重要意义的纲领性文件。本文结合政府治理现代化的发展需求,重点对《意见》内容进行相应的政策解读,并结合实际谈几点学习体会。

《意见》体现了我国数字化发展和政府治理现代化的综合成果

2 0 1 3 年党的十八届三中全会提出, 全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出要坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系。国家治理体系和治理能力现代化的推进是一项复杂而艰巨的伟大工程, 而政府治理能否实现现代化是国家治理现代化能否实现的基础和关键。对照中西方现代化道路的基本特征, 笔者认为, 政府治理的法治化、规范化、协调化、高效化、智慧化是政府治理现代化的基本特征。因此, 具有现代技术优势和便捷优势的数字政府和智慧政府建设就成为政府治理现代化的一个基本创新目标。此后,党中央、国务院从推进国家治理体系和治理能力现代化全局出发,准确把握全球数字化、网络化、智能化发展趋势和特点,围绕实施网络强国战略、大数据战略、数字中国战略等作出了一系列重大部署,配合政府业务信息化和“ 放管服” 改革, 在数字政府建设方面取得了积极进展。

首先,实施国家大数据战略、数字中国等战略。随着大数据的资源属性、要素属性和价值属性不断被人们认识,发展大数据成为一种国家竞争的优势战略。大数据,大影响; 大数据,大价值;大数据,大战略……党中央、国务院洞察全球的经济、科技、政治发展新态势,在我国信息化、电子化、公开化、网络化改革的实践中不断改革创新。2015 年,党的十八届五中全会通过“十三五”规划建议,提出实施国家大数据战略,旨在全面推进我国大数据发展和应用, 加快建设数据强国,推动数据资源开放共享, 释放技术红利、制度红利和创新红利,促进经济转型升级。继十八届五中全会首次提出国家大数据战略后,2015年又发布了《促进大数据发展行动纲要》;2016 年, 出台了《政务信息资源共享管理暂行办法》;2017 年, 通过并开始实施《大数据产业发展规划(2 0 1 6 -2 0 2 0 年)》。此后,又从市场和经济的角度重视数据要素的市场开发和应用,将数据与土地、劳动力、资本和技术等传统经济要素并列,成为一种新型生产要素,强调加快培育数据要素市场。可以说,国家大数据战略、数字中国战略等的实施为数字政府建设提供了较好的资源条件和制度基础,也为全面加快数字政府建设提供了需求和动力。

其次,大力推进一体化政务服务和监管。十八大以来, “放管服”改革作为一个重要抓手, 一直在推动着政府职能、政府方式的深层次变革, 改变着政府治理的经济环境和社会生态。这些年来, 各地的改革经验层出不穷,“最多跑一次” 的改革频频迭代, “一网通办”“一网统管”“一网协同”“接诉即办”等创新实践不断涌现,各级政府业务信息系统建设和应用不断推陈出新, 一体化政务服务、数字化监管也渐显成效。2021 年, 全国两会《政府工作报告》提出,要完善分级分类监管政策,健全跨部门综合监管制度,大力推行“互联网+监管”,提升监管能力,加大失信惩处力度,以公正监管促进优胜劣汰。尤其是在新冠肺炎疫情防控中,数字化治理和数字化技术更是大显身手,健康码、行程码等成为通行(特别是跨行政区域通行)的必备。这些都说明数字治理在我国已经拥有了强大的基础,而现实中后疫情社会的经济发展对数字化治理又提出了更加迫切的要求。为此,更加急迫地需要加强加快加深数字政府建设, 通过全面的数字政府建设把政府治理现代化推进发展的“快车道”。

最后,全面开发数字化发展应用,促进数字经济和数字社会建设。数字化发展的动力来源于实践应用。十八大以来,数字经济成为新发展阶段一个新的增长点,数字化发展也成为高质量发展的一个显著特征。党中央、国务院积极主动顺应经济社会数字化转型趋势,围绕加快数字化发展,建设数字中国进行重大战略部署,在加快数字化发展方面推出很多举措。201911月, 党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素,提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理和数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”,反映了数字经济正在成为我国国民经济发展的重要支柱。20204月,中共中央、国务院公布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,将数据与土地、劳动力、资本和技术等传统经济要素并列,成为一种新型生产要素,强调加快培育数据要素市场,提出“推进政府数据开放共享”“提升社会数据资源价值”“加强数据资源整合和安全保护”三项重要举措。2020年, 党的十九届五中全会明确提出“加强数字社会、数字政府建设,提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。”2022年,全国两会《政府工作报告》提出今年的工作任务:加强数字中国建设整体布局。建设数字信息基础设施,推进5G规模化应用,促进产业数字化转型,发展智慧城市、数字乡村。推进公共文化数字化建设,促进基层文化设施布局优化和资源共享,扩大优质文化产品和服务供给。这些任务和举措表明,全面开发数字化发展应用,加快数字政府建设,既是对发展数字经济和数字社会的有力促进,同时也是为充分释放数字化发展红利、更好地激发数字经济活力、优化数字社会环境和良好数字生态创造条件。

正是以上各方面的发展, 为加快数字政府建设创造了有利条件,也对下一个阶段的数字化发展提出了基本要求。今年623日,国务院适时发布《关于加强数字政府建设的指导意见》( 国发〔2 0 2 2 〕1 4 号)。《意见》的出台不仅是我国“十四五”时期数字政府建设的一个重要纲领性文件, 更为我国的数字政府建设提供了一个中长期发展规划,是今后较长时间内我国数字政府建设的工作指南和实践遵循。

《意见》为我国数字政府建设提出了清晰而详尽的中期和远景目标

《意见》作为一个中长期的规划建设方案,最重要的是确立了数字政府建设的中期计划和远景目标,那就是要建立能够促进和支撑国家治理体系和治理能力现代化的数字政府,建成体现“整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠”的数字政府。具体而言: 

首先, 与政府治理能力现代化发展的阶段性目标相适应,“十四五”时期应该是数字政府建设的规划、培育、发展和功能建设时期。为此《意见》提出2025年的建设目标: 一是数字政府的顶层设计更加完善;二是数字政府建设的统筹协调机制更加健全;三是基本形成数字政府的体系框架, 其内容将包括政府数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑等各个部分,都有较为完善的制度体系和规则体系;四是功能上要促进科学化的政府决策,促进精准化的社会治理和高效的公共服务;五是在作用发挥上要主积极动服务党和国家重大战略,服务促进经济社会高质量发展,服务建设人民满意的服务型政府。

其次,经过“十四五”、“十五五”和“十六五”时期的阶段性发展, 到2035年, 将基本建成整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府。届时,我国的数字政府建设将更加完备,技术体系和制度体系也将更加成熟,对实现和支撑国家治理体系和治理能力现代化发挥更加强劲有力的作用。

《意见》规划了我国当前数字政府建设的任务和重点

《意见》的出台不仅有目标引领,更重要的是为了更好地解决在发展过程中面对的实践难题。目前,各地数字政府建设存在着发展不充分、不均衡、质量不高等问题,具体表现为“顶层设计不足,体制机制不够健全,创新应用能力不强,数据壁垒依然存在,网络安全保障体系还有不少突出短板,干部队伍数字意识和数字素养有待提升、政府治理数字化水平与国家治理现代化要求还存在较大差距。”这些问题的解决,需要我们坚持正确指导思想,坚持党的全面领导、坚持以人民为中心,坚持改革引领、数据赋能、整体协同、安全可控等六项基本原则的基础上, 全面推进政府履职和政务运行数字化转型, 创新行政管理和服务方式, 着力构建协同高效的政府数字化履职能力体系,提升数字化政府治理能力。重点任务主要体现在以下七个方面: 

1.围绕政务运行数字化, 着力构建协同高效的政府数字化履职能力体系。数字政府的核心要义在于“ 数字化治理”,也就是说要全面推进政府数字化转型,实现智慧监管和网上服务,从互联网上建立政府履职和政务运行体系。为此,要围绕政府履职和政务运行数字化,全面抓好政务应用系统的统筹建设、互联互通、协同联动,把经济调控、市场监管、社会管理、生态监测、公共服务等政府职能数字化, 建立起相应的数字化治理新模式,强化大数据分析,大力推行智慧监管,全面提高政府履职能力和效能。

2.围绕数字政府安全可控目标,着力构建数字政府全方位安全保障体系。“无安全, 不数据;无安全,不数字”。数字政府建设离不开安全责任管理。数字政府建设要同时启动数字政府安全建设。一是要明确做好数字政府建设安全和保密工作, 明确责任要求和责任主体,建立全方位、多层级、一体化的安全防护体系, 建立数字政府安全评估、责任落实和重大事件处置机制,并规范数字政府安全管理规程, 确保政务系统和数据安全管理边界清晰、职责明确、责任落实。二是落实安全制度体系, 建立健全数据分类分级保护、风险评估、检测认证等制度, 加强数据全生命周期安全管理和技术防护。三是要加强安全能力建设。通过自主科研开发,在硬件和软件上实现安全可控;通过加强应急演练和培训等, 提高数字安全处理能力,不断提升网络安全事件、网络泄密事件预警、发现以及应对能力和水平。

3.围绕政府治理方式变革和治理能力提升,着力构建科学规范的数字政府建设制度规则体系。数字政府建设实际上是政府治理方式的变革和现代化的过程, 它不仅是政府对现代科技深度影响下的社会生活的一种主动适应, 而且是对人类社会新文明对政府职能、政府管理、政府规则等新要求的着力满足。为此, 必须与时俱进,统筹技术创新和规则创新,重塑政府职能体系和履职体系,从而形成数字政府建设制度规则体系。具体来讲,一要以数字化改革促进政府职能转变;二要结合数字政府建设的需要, 创新政务管理机制; 三要加强和完善相关的法律法规制度, 完善相应的标准和规范, 采取适宜的推进策略,确保数字政府建设和运行整体协同、智能高效、平稳有序。

4 . 围绕释放数据要素价值,着力构建开放共享的数据资源体系。党的十九届四中全会已把数据和劳动、资本、土地、技术等生产要素一起列为基本生产要素。2020年通过的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中明确提出要加快培育数据要素市场。数字政府建设更是要利用好数据、为提升数据要素的价值创造良好条件。为此, 要在确保各类数据安全和个人信息安全的基础上, 加强全国一体化政务大数据体系建设, 促进数据高效共享和有序开发利用, 创新数据管理机制, 充分释放数据要素价值。一是要围绕大数据开发和应用共享, 创新数据管理机制, 建立数据共享共用的协调机制, 促进数据精准高效共享, 建设高质量、高水平、高效协同的数据开放共享体系;二是要打破行业管理和条块分割等体制原因造成的信息壁垒, 建立政务数据共享协调机制,提升数据共享统筹协调力度和服务管理水平;三是要通过提升政务公开以及信息工作能力和水平,构建各级公共数据开放平台,分类分级开放公共数据,有序推动公共数据资源开发利用,推进公共数据、社会数据融合应用,促进数据流通利用,提升各行业、各领域运用公共数据推动经济社会发展的能力。

5 . 围绕信息技术应用创新,整合构建结构合理、智能集约的平台支撑体系。数字政府建设作为数字社会的一种公共设施和公共服务,需要适度超前布局相关新型基础设施, 夯实数字政府建设根基。为此,需要着眼构建结构合理、智能集约的平台支撑体系,整合政务云平台、网络平台以及相关应用平台,强化和提高应用支撑能力。具体包括:一是规划管理好全国一体化政务大数据,构建全国一体化的政务云平台体系,努力实现政务云资源的统筹建设、互联互通、集约共享。二是统筹规划电子政务网络统筹建设管理,不断提升网络支撑能力。三是着眼政务数据和电子政务的应用需求, 着眼公共服务的社会需求,推进数字化共性应用集约建设。要把便民化的公共管理改革和公共服务需求电子化, 做好简政放权和公共服务的电子化便民化,及时推出服务工具和基础信息数据库,为数字政府、数字服务、数字经济、数字社会的发展提供智能集约的平台支撑。

6.围绕数字中国等重大战略,着力构建和营造数字应用的良好生态。大数据治国和数字中国都是我国现代化进程中的重大战略,对实现国家治理现代化和实现中华民族伟大复兴的中国梦都有着重要的支撑意义。数字政府、数字经济、数字社会共同形成良好的数字生态。为此, 要把数字政府建设作为数字中国的牵引和抓手, 充分发挥数字政府建设对于数字经济和数字社会的基础作用和辐射作用, 通过数字政府建设, 优化数字生态和制度环境, 从而促进数字经济发展, 更好地激发数字经济活力, 释放数据红利, 产生数字经济需求, 为中国经济发展培育新的生产力。要把数字政府建设引入社会建设和公共服务中,通过构建智慧城市和智慧乡村,优化公共数字化服务体系,不断提升社会建设和公共服务水平。

7.围绕贯彻落实党的全面领导, 着力构建数字政府建设工作的组织保障体系。《意见》明确提出了指导思想,坚持党的全面领导,确保党对数字政府建设工作的领导地位和作用, 是保证正确的政治方向、确保贯彻落实数字政府建设的重大决策部署,确保把党的政治优势、组织优势转化为数字政府建设的强大动力和坚强保障。也就是说,以习近平总书记关于网络强国的重要思想为引领, 加强党中央和各级党组织对数字政府建设工作的集中统一领导,有利于组织落实,有利于推进工作, 有利于人才队伍建设和开展干部素质教育,有利于强化考核评估。为此,要始终坚持党的全面领导,为数字政府建设提供强有力的组织工作保障,在数字政府建设工作中积极转化党的政治优势、组织优势和干部优势,为数字政府建设提供强大动力和坚强保障。

总之, 数字政府建设适应了大数据时代政府和各类社会主体创新发展的新趋势, 实现了“ 用数据决策”“ 用数据管理”“ 用数据创新”“数据驱动发展”的管理新模式新要求,真正成为未来国家治理的“赋能者”、变革的“诱导者”、创新的“引领者”。数字政府建设不仅着眼于建立一个整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府, 为未来的科技社会和现代国家提供一个现代化的治理体系, 还着眼于提高数字治理能力, 从党的领导、干部教育以及人才培养等入手,通过以人民为中心的公共服务和公共管理现代化改革,全面推进国家治理能力的现代化。

作者为中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部研究员

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