浙江省发展规划研究院课题组
内容提要：
基础设施是民间投资的三大领域之一，但近年来民间资本参与度呈逐年下降趋势。本文以浙江民营资本参与重大基础设施投资建设为例，通过分析其发展现状和面临挑战，指出要尊重客观规律，理性看待民间资本投资基础设施减速，并提出优化重点领域项目储备机制、优化项目全周期政策机制等支持民营企业参与重大基础设施投资建设的建议。
今年9月，杭温高铁正式开通运营，这是继杭台高铁后又一民营资本投资重大基础设施的标志性项目，对于推动投融资体制机制改革具有重要意义。但近年来，我国民间固定资产投资增速呈现下降趋势， 民间基础设施投资规模总体偏小，民营企业“不能投”“不愿投”“不敢投”等问题仍然存在。为贯彻落实党的二十届三中全会关于“推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制”的改革要求，推动浙江先行探路，本文基于浙江各地代表性民营企业的调查，针对民营资本参与重大基础设施投资建设存在的问题困难分析原因，并提出对策建议。
浙江民营资本参与重大基础设施投资建设的现状
（一）成效
统计数据显示，浙江固定资产投资中民间投资占比超50%，民间投资基础设施主要投向交通运输，水利、环境和公共设施管理，电力、热力、燃气及水的生产和供应等领域。近年来，浙江省在铁路、油气、核电等领域积极引进民营资本，取得较好的改革创新成效。其中杭台高铁引入复星集团牵头的民营联合体，是国家发展改革委首批示范项目和首条民营控股高铁，已稳定运营2年；杭温铁路引入百盛联合集团，是国家混合所有制改革试点和社会资本投资铁路示范项目，已正式开通运营；三澳核电引入吉利科技，成为全国首个民营资本参股核电项目；嘉兴机场引入圆通集团建设全球航空物流枢纽，是继顺丰集团与湖北鄂州机场投资合作后，又一民企参与投资建设的专业航空货运枢纽。
（二）面临困难和问题
浙江民间基础设施投资规模小、占比低，且增速呈现下降趋势。这一现象的背后，既有客观原因，也有体制机制障碍。为了解掌握民企的想法和诉求，课题组针对35家参与过或者有意愿参与基础设施投资建设的浙江民企开展调查，从结果看，以下五个方面困难和问题较为突出。
一是投资门槛较高，民资“进入难”。传统基础设施普遍投资规模大、投资门槛高， 有实力参与的民营企业比较少。如水利领域投融资改革试点项目——浙江开化水库项目总投资约45亿元。
二是投资收益不足，民资“不愿进”。存量PPP项目中绝大部分高度依赖政府付费或可行性缺口补助，新上项目普遍投资经营收益不高，如，目前新上高速公路项目实际收益率普遍较低。
三是市场开放度有待进一步提升。铁路、电力等传统基础设施领域受行业管理体制约束，仍存在一定程度的隐性壁垒。
四是融资难、融资贵。一些民企投资基础设施项目存在融资渠道单一、成本较高、周期错位等问题。
五是权益保障不够。一些政策的稳定性和连续性不足， 造成民企投资风险难把控、缺乏稳定收益回报预期。另外， 退出渠道不畅也影响民企投资积极性，如，股权转让、发行REITs等方式往往因项目效益不足、各方利益不一致等难以推进。
客观理性看待民营资本参与重大基础设施投资建设
课题组调研发现，导致民营资本参与重大基础设施投资建设难的客观原因主要有以下两个方面。
一是从基础设施本质属性看。基础设施是国民经济的基础性、先导性、战略性产业。对于基础的公共产品，政府应是主要供给主体，国企需要发挥更大作用，民营资本可以作为补充。重大基础设施天然具有投资规模大、周期回报长的特点，与民营资本普遍追求“短平快”的逐利性特点存在冲突。
二是从基础设施发展阶段看。我国基础设施总体水平已基本适应经济社会发展需要，如交通、能源等领域设施水平整体已相对超前，下一步重点是行业性、区域性补短板，优化供给结构、提升供给质量。为此，未来基础设施难以持续保持高位投资， 新上项目流量、效益较低将成为常态，必然影响民企投资积极性。
为此，一方面，要尊重客观规律，理性看待民间资本投资基础设施减速问题。民营资本参与重大基础设施并非越多越好，并非什么领域都适合参与，也并非什么民营企业都有实力和能力参与，需要综合考虑市场需求、民企意愿等因素，强化分类引导和精准施策。
另一方面，民营经济是浙江的一大特色，结合省内的创新探索，下一步有必要继续深化改革，先行探索建立民营资本参与重大项目长效机制，从而可以在以下三个方面更好发挥作用。一是缓解政府财政投资压力。“十四五”“十五五”期间，浙江铁路、高速公路等项目政府资本金出资规模预计将超千亿元，引入民营资本可以更好地解决部分项目建设资金问题。二是提升项目投资建设运营效益。发挥龙头民营企业的专业化优势，提升项目全生命周期综合效益，推动技术升级和模式创新。三是推动自然垄断行业市场化改革。在重点领域和关键环节上，通过民企参与，破除障碍、消除壁垒。如，杭台高铁、杭温高铁等在一定程度上突破了传统铁路代建模式，积极探索运营模式创新。
支持民企参与重大基础设施投资建设的建议
（一）聚焦前期谋划，优化重点领域项目储备机制
一是围绕三大领域加强重大项目谋划储备。按照“ 社会有需求， 企业有意愿”的原则，筛选投资规模适中、具有一定收益回报预期，民企有能力、有意愿的重点领域（见表1），深化项目谋划，滚动建立项目储备清单。
表1 鼓励引导民营资本参与的重点领域和方向建议
二是鼓励潜在投资人参与项目前期。对于潜在投资人相对聚焦的项目，探索潜在投资人提前介入，完善项目可行性方案，提前考虑项目运营和资产盘活路径。
三是研究制定重大项目前期工作经费管理办法。重点针对向民营企业推介清单项目， 及申报争取超长期特别国债、中央预算内投资、地方政府专项债券等重大项目的前期费用予以补助，提升项目前期工作深度和储备质量。
四是创新项目谋划方法和路径。聚焦“铁路+公路+轨道”“高速公路+光伏”“水利+ 市政+文旅”等跨界融合基础设施项目开展专题谋划研究， 通过公益性和经营性项目打包提升项目投资吸引力。
（二）聚焦项目可行，优化项目全周期政策机制
一是加强建设期投资补助。针对推介清单项目，优先鼓励申报民间投资引导专项资金、特别国债、专项债，通过政府股权不分红、政府贴息等方式给予支持。
二是建立完善“项目融资”机制。引导金融机构以项目本身优劣作为放贷评估的主要依据，同一项目不因主体性质不同给予明显的区别待遇。研究制定政策性融资担保专项支持政策。
三是研究制定运营期行业补贴政策。在垃圾、污水、供水等相对成熟的行业开展先行先试，研究制定区域性、行业性统一运营补贴政策及市场化定价机制。
四是优化特许经营年限。进一步优化收费公路政策，研究突破高速公路收费年限，提升项目财务可行性。
五是鼓励运作模式创新增收。鼓励通过业态融合、土地综合开发、分层设权等方式提升项目运营收益，建立土地综合开发等创新增收反哺项目投资运营成本的可行路径。
（三）聚焦市场开放，优化公平公开参与机制
一是提升项目推介信息透明度。在深化项目前期工作的基础上，动态发布推介清单项目，公开发布的项目需明确项目基本情况、投资边界、民企参与方式、政府支持政策、要素保障和回报机制等，做到项目、政策、预期“三明确”。
二是试行向民营资本定向切块推介重大项目。建议各市、县（市、区）每年选取一定数量重大基础设施项目， 定向推介给民营资本，建立“月调度、季晾晒、年评估” 机制，并纳入年度综合绩效考评。
三是优化投资方式分类引导机制。鼓励通过民企联合体、国企民企联合体，及民间投资基金等多种形式参与投资，研究设立民间投资基金的可行性。鼓励民企参与环保、文旅等项目的独立运营。对民企参与交通、市政、水利等工程总承包或标段、专项工程施工，一视同仁设置门槛要求。
四是鼓励民企参与国有存量资产盘活。积极引导民企通过股权投资参与国企混改、战略重组，推动盘活国有存量资产。
（四）聚焦权益保障， 优化政府履约机制和民企退出机制
一是切实加强存量PPP项目监管。针对存量PPP项目， 主管部门常态化开展过程监管和评估督查，严格落实预算管理和按效付费机制；发挥好省级PPP中心作用，加强项目实施机构专业能力建设。
二是研究建立政府失信“黑名单”机制。开展民企投资重大项目实施情况动态评估，依托省重大项目协调机制及时解决问题，对政府履约存在的问题予以通报并限期整改，视情纳入政府失信“黑名单”。
三是畅通民营资本退出路径。研究存量PPP项目退出补偿机制，探索提前终止部分长期运营亏损、需要政府大额补贴的“僵尸”项目。搭建民企资产盘活服务平台，开辟民企发行REITs专用通道，支持民企通过发行REITs、引入战略投资人等方式依法合规退出。
课题组成员：
祝诗蓓 黄 勇 殷志军
何 恒 童志怡
Visits: 5