陈 昭
随着新一轮科技革命和产业变革的蓬勃发展，全球贸易格局面临重大调整， 国际服务贸易也进入崭新的发展时期。长期以来，中国政府始终坚持扩大服务业开放，大力发展服务贸易，从最初的加快发展服务贸易到开展服务贸易创新发展，再到深化和全面深化服务贸易创新发展，体现了政策导向的变化，即由“重量”向“提质”倾斜，同时也预示着我国服务贸易已进入创新发展的新阶段。
我国服务贸易创新发展的政策演变
自2014年以来，我国服务贸易规模已经连续7 年稳居世界第二，成为全球经济和服务贸易增长的重要推动力量，而这与我国长期以来的服务贸易发展政策密不可分。总体上，我国服务贸易创新发展政策可分为四个阶段：准备阶段、启动阶段、深化阶段和全面深化阶段。
准备阶段。2014年，我国服务贸易规模首次跃居全球第二， 成为仅次于美国的世界服务贸易大国。鉴于此，为加快发展服务贸易，提升其整体国际竞争力，国务院印发《关于加快发展服务贸易的若干意见》，提出构建包括法规体系、协调机制、统计体系、人才培养机制、营商环境等在内的政策保障体系，在巩固服务贸易发展成果的同时，进一步扩大服务贸易规模，优化服务贸易结构， 创新服务贸易发展模式，推动服务业双向投资，提升服务贸易发展质量和发展效率。在重点任务分工中，首次提出在有条件的地区开展国际服务贸易创新发展试点，自此拉开了我国服务贸易创新发展的序幕。
启动阶段。2016年，国务院原则同意商务部提出的《服务贸易创新发展试点方案》，在全国15 个省市（区域）开展为期2年的服务贸易创新发展试点。在完善服务贸易管理体制、扩大服务业双向开放力度、培育服务贸易市场主体、创新服务贸易发展模式、提升服务贸易便利化水平、优化服务贸易支持政策、健全服务贸易统计体系、创新事中事后监管举措等八大方面进行探索，力求推进服务贸易领域供给侧结构性改革，健全服务贸易促进体系，探索适应服务贸易创新发展的体制机制和政策措施， 着力构建法治化、国际化、便利化营商环境，打造服务贸易制度创新高地。
深化阶段。为进一步深化服务贸易创新发展试点，改革创新服务贸易发展机制， 2 0 1 8 年国务院原则同意商务部提出的《深化服务贸易创新发展试点总体方案》，在全国17个省市（区域） 开展为期2年的深化服务贸易创新发展试点。在两年来服务贸易创新发展的基础上，以供给侧结构性改革为主线，围绕服务贸易管理体制、开放路径、促进机制、政策体系、监管制度、发展模式等方面先行先试，进一步深化改革开放，打造服务贸易创新发展高地，带动全国服务贸易高质量发展。
全面深化阶段。为继续推进服务贸易改革、开放与创新， 2020年国务院原则同意商务部提出的《全面深化服务贸易创新发展试点总体方案》，同意在28个省市（区域）开展为期3年的全面深化服务贸易创新发展试点。通过全面探索完善管理体制、全面探索扩大对外开放、全面探索提升便利水平、全面探索创新发展模式、全面探索健全促进体系、全面探索优化政策体系、全面探索完善监管模式、全面探索健全统计体系等八项任务，全面推进我国服务贸易深层次改革，高水平开放，全方位创新和高质量发展。
服务贸易创新发展的政策演变特点
一是试点地区的数量在不断增加，规划布局也更具有整体性和统筹性。从启动阶段的15个， 到深化阶段的17个，再到全面深化阶段的28个，试点地区的数量持续增加，试点的区域范围不断扩大，试点期限也从2年延长至3 年。与此同时，试点的选择一方面考虑到了服务业和服务贸易发展基础，主要在服务业和服务贸易发达省市区域开展创新试点；另一方面从创新试点启动时起就比较注重东西部地区的均衡发展，与国家区域发展战略紧密结合，通过将区域中心城市或国家级新区选为试点，充分发挥中心城市或国家级新区对整个区域发展的带动作用。
二是创新发展政策重点突出，并呈现出阶段性深化态势。首批试点要求围绕服务贸易管理体制、促进机制、政策体系、监管模式、便利化等8项任务进行探索，但从文件内容来看，无论是试点任务，还是政策保障和组织实施，基本上属于纲领性和方向性的，试点地区需要根据文件精神和自身发展实际抓重点，开启探索之路。而第二批试点从文件内容上看则显得更为成熟细致，除了总体方案外，还就金融、电信、旅行和专业服务中的6个具体部门试点突破现行规定，探索更加开放的便利化举措。与此同时，还针对8项探索任务列出34项政策保障措施，并落实到具体的责任单位。进入全面深化试点阶段，政策任务更加详细具体，重点围绕服务贸易改革、开放和创新提出了8项试点任务及122项具体举措。可见，三轮服务贸易试点创新发展内容既突出重点，又具有延续性，每一轮试点任务都是对上一轮政策的提升与深化，且能够应时调整，做到与时俱进。
三是创新发展政策已成为“十四五”时期深化服务贸易改革开放的重要抓手。随着三轮试点的有序推进， 各试点地区经过制度探索、政策创新及先行先试，在进一步扩大服务业开放、促进服务贸易自由化便利化、完善服务贸易管理体制、深化“放管服”改革、培育服务贸易新业态新模式等方面取得积极成效， 服务贸易创新发展的体制环境和营商环境不断得到改善。新一轮的全面深化服务贸易创新发展试点已成为“十四五”时期我国推动构建更高水平开放型经济新体制的关键手段。
服务贸易创新发展政策尚需破解的难点
尽管服务贸易创新发展取得了显著成果，但制约服务贸易创新发展的现实瓶颈依然存在，服务贸易关键领域和薄弱环节的发展难题仍需破解。
一是结构性失衡问题依然突出。首先表现为区域发展不平衡，东部沿海地区服务业和服务贸易发展水平明显高于内陆及沿边地区，且发展差距呈不断扩大趋势；其次是贸易结构不太合理，知识密集型服务贸易进出口额占比仍未过半，传统服务贸易的主导地位并未得到根本性转变，而开放程度不足、知识产权保护制度体系不够健全和服务业复合型专业人才匮乏则是造成上述问题的主要原因；最后是市场结构相对集中，目前中国服务贸易合作排名前十的国家（地区） 占服务贸易总收支的75%，为分散市场过度集中的风险，尚需进一步拓展其他海外市场。
二是服务贸易创新发展政策实施效果需定期评估与调整。尽管第三轮服务贸易创新发展政策举措在一定程度上体现了试点地区错位探索、多元发展的布局特征，但试点地区仍存在定位不清晰、同质竞争明显、重点领域不突出等问题。同时，管理体制机制、特别是联动协调机制尚有较大改进空间。当前中央层面已建立服务贸易部级联席会议机制，试点地区也成立服务贸易跨部门的联系协调机制或领导小组，但总体上，受制于服务贸易领域多、范围广等特征，涉及多部门协调合作、统筹管理的情况较多，工作难度也比较大，如何形成高效有力的部门联系协调机制尚处在探索中。并且，中央各部委与省级各主管部门之间，省市级各主管部门之间，主管部门与园区及重点企业之间也需要建立或完善互动协调联系机制。此外，目前也欠缺服务贸易创新发展试点工作考核指标体系，不利于中央层面对地方政府相关工作的监督与管理。
三是行政审批制度改革有待进一步深化。试点地区在推动服务贸易开放与自由化过程中，面临着权限不足的困境，很多权限仍放在中央各部委，对地方政府的授权不足，进而增加了服务贸易创新发展试点的推进难度。如何在保证国家安全的前提下，针对具体服务贸易部门在试点地区开展压力测试，深化行政审批制度改革，是一个亟待破解的难题。
四是服务贸易统计制度不完善。统计平台建设比较落后，服务贸易风险监测与分析体系有待健全，服务贸易重点联系企业相关数据直报工作尚需加强。同时，与服务贸易相关数据保留在商务部、海关总署、外汇管理局等部委中，地方政府无法及时有效获取相关数据资源，用于政策制定和风险研判及管控，而地方政府对其所掌握服务贸易数据的公布也存在滞后性。如何建立健全相关部委与地方政府在服务贸易数据方面的信息共享机制，也是当前亟待解决的重大课题。
“十四五”时期服务贸易创新发展政策推进思路
当前，我国服务贸易已进入高质量发展关键期，全球新冠肺炎疫情大流行、国内外数字经济蓬勃发展以及“双循环”新发展格局的加快形成等，都将为服务贸易的发展带来新的机遇与挑战。鉴于此， “十四五”时期，应继续围绕高水平开放、深层次改革及全方位创新，全面深化服务贸易创新发展试点，以确保服务贸易高质量发展格局的全面确立。
一是充分依托服务贸易创新发展试点，全面探索推动服务业和服务贸易的高水平开放。在确保国家安全的前提下，有序拓展服务业和服务贸易重点领域的开放水平。对标国际高标准和国际贸易新规则， 率先在试点地区进一步扩大制度型开放，并针对电信、金融、文化等敏感部门， 以及国际服务贸易谈判中围绕环境、知识产权、劳工与国有企业等规则，可在试点地区加大开放压力测试或先行先试，探索制度开放路径。积极推进试点地区及自贸试验区跨境服务贸易负面清单制定，条件成熟后可在全国推进实施跨境服务贸易负面清单， 建立健全跨境服务贸易负面清单管理制度。继续推进技术、资金、人员流动的便利性，在条件相对较好的试点地区开展数据跨境流动管理与风险管控试点，提升数字贸易治理能力。
二是深化服务贸易管理体制机制改革，继续推进“放管服” 改革。完善服务贸易联动协调机制，特别是要进一步探索各部委与各试点省市、各试点省市与重点园区及重点企业之间的互动协调联系体系； 同时， 还要加强试点地区之间的交流合作，共同探寻解决难点问题的方法以及快速分享典型经验做法。完善考核机制，在国家层面建立并完善服务贸易创新发展试点地区考核指标体系，定期对试点地区的政策实施效果进行评估，加强对试点地区服务贸易创新发展工作的监督管理。深化“放管服”改革， 进一步加大中央各部委对试点地区服务业开放的授权，探索在特定的试点区域范围内，针对特定服务贸易领域进一步下放审批权限。围绕服务贸易数据，探索建立各主管部委与试点地区的数据共享机制及针对重点企业的统计监测机制。此外，还要加快健全服务贸易统计体系、知识产权保护制度与社会信用体系，深化人才发展体制机制改革等。
三是推进服务贸易均衡发展，缓解结构性失衡。完善区域发展布局，突出区域发展重点， 根据各试点地区的产业基础、特点和资源禀赋，推行有针对性的试点政策集成，明确各试点地区的定位，实现试点地区服务贸易的错位发展与探索。加大对中西部地区试点的政策和资金倾斜力度，引导东部发达试点与中西部及东北地区试点开展交流合作， 构建东中西部试点分工合作、优势互补、协同发展的产业链、供应链和价值链体系。以数字经济和数字技术推动传统服务贸易转型升级，加快发展新兴服务贸易，培育特色服务贸易竞争新优势，扩大优势服务进口。稳固传统国际市场的同时，充分发挥“一带一路”建设的引领作用， 加大与“一带一路”沿线国家和地区的服务贸易规模及服务业双向投资力度，构建全方位的开放合作体系，促进传统市场和新兴市场共同发展。
四是依托数字经济与数字技术，推动服务贸易模式创新。加快数字技术与服务贸易的深度融合，大力发展数字贸易，利用数字技术改造旅游、运输等传统服务贸易，促进信息通讯、金融保险、知识产权、医疗教育等新兴服务贸易的发展，引导服务外包向数字化高端化延伸。积极参与数字经济与数字贸易国际规则制定，强化我国在数字贸易规则制定的引导力与话语权，可在试点地区比照欧美日等发达国家数字贸易规则，开展跨境数据自由流动及风险管控试点，制定合理措施应对数字贸易壁垒，并进一步探索建立健全数字知识产权保护、争端解决机制体系与跨境电商标准体系等。
作者单位：中国社会科学院财经战略研究院
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