刘柏惠
税收征管效能是国家治理能力的重要体现。2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，对税收征管制度的改革方向和落地细节进行了详细规定，着重强调了大数据背景下税收征管技术变革的牵引和驱动作用。在“万物皆互联、无处不计算”的数据革命时代，收集、掌握、挖掘、利用数据，并以此为驱动力构建具有数字管税、风险监控、收入预测等集成功能的智慧税务，实现“数”和“智”在税收征管中的结合，是实现税收治理现代化的必然途径。
数智赋能与基层税务机关发展需求深度契合
大数据应用和开发可以帮助税务机关在其核心业务功能中引入更高程度的自动化，减少人工数据操作，不仅能提高税法遵从度和社会满意度，降低征纳成本，更为重要的是能从更深层次上激发基层税务部门发展潜能，服务经济社会发展。
1.税务机关由被动执法走向主动执法
传统征管模式下税务机关与纳税人互动有限，只在发现不合规行为时发出警示，进行税务突击检查。这种被动执法方式极易导致资源损失，成本效益较低。在税收大数据的支持下，税务机关可以查看每个纳税人的属性，并通过其经济行为和对纳税通知的反应总结纳税行为和纳税历程，形成海量数据点。在此基础上进行机器学习和数据分析，可以检测逃税模式，形成纳税风险分布地图，定位未来潜在异常行为，在逃税行为发生之前切断其途径。通过这种主动的做法， 税务机关能够明确重点关注对象， 有效管理纳税人的生态系统，实现与纳税人的轻松互动。
2.促进跨部门协调合作
长期以来，基层税务部门与系统外相关部门协作程度不高，未形成稳定的数据交流机制，导致税务机关与纳税人之间信息不对称问题突出。智慧税务所依托的税收大数据具有高集成性，数据来源于多渠道、多部门。依托大数据建立的数字平台能够将信息在上述机构间在线收集和交换，在帮助税务机关甄别所有符合政策条件纳税人的同时，确保纳税人获取全部相关政策，实现优惠政策直达快享。
3.准确预测税收收益
准确预测税收收益是加强财税系统管理科学化和精细化的重要内容。但是，随着经济主体经营多元化、收支隐蔽化、逃税智能化等特点日益突出，税源多样性、流动性、隐蔽性的特点逐步凸显，使税收收入预测成为困扰各级政府的难题。借助税收大数据的整合和预测功能，税务机关可以跨越部门和地区限制，通过分析历史数据对纳税人进行综合评估，分析其行为模式，预测其行为趋势。基于对无数趋势和模式的加总，可以更为精确地预测税收遵从情况和税收收益规模。
4.正向引导经济发展
面对社会经济关系嬗变和现代化技术更新迭代，税收要在国家治理中发挥基础性、支柱性、保障性作用，就要充分挖掘税收数据的隐藏价值，服务经济社会发展。大数据背景下的人工智能、云计算等技术能为此提供良好支撑。例如， 对电子发票数据信息进行采集、清洗、分析，可以了解商品消费规模、结构、速度等变化规律，预测消费趋势，为相关部门制定消费政策、引导行业发展、进行市场宏观调控提供参考。更进一步看，可以基于与企业、行业、税率、宏观经济指标相关的历史和实时数据，启动对企业的税收信用评级工作，并将结果向社会公布。这不仅有助于集中资源重点监管，更为重要的是能利用税务信息引导企业和个人行为，对在市场竞争中处于弱势地位的中小企业尤为有利。
数智赋能优化税收征管工作的要求
在税收征管中充分体现“数” 和“智”的因素，需要满足三个基本条件。
其一，以大数据为依托。税收大数据具有高集成性，这包括两方面含义。一方面，税收数据是多渠道数据的集合，除了税务系统采集数据、纳税人自主申报数据，还包括大量的第三方数据，包括财政、人社、银行、医保、住建、海关、房管、教育、公安等部门共享的资料数据。成熟的税收大数据系统要在上述机构之间实现信息的在线收集和交换，以此为基础进行税收风险、办税行为、税法遵从等方面的分析，为税收风险管理、税源税基科学预测提供精确全面的数据支撑。英国税务海关总署（H M R C）的“HMRC Connect”是世界范围内较早投入使用并已趋于成熟的税务大数据系统， 除了来自公共服务部门的内部数据源之外，该系统还与银行、共享经济平台（ 如A i r b n b 、e B a y等）、保险公司、英国海外领地和经合组织国家建立了数据交换协议。此外，它还使用社交网络（如Facebook、Twitter 等）提供的信息作为检测生活方式的第三方证据。
其二，推广新技术应用。大数据并不是孤立存在的，其与数据分析、人工智能、机器学习等数据挖掘技术之间没有确切的边界。只有将大数据与技术充分结合，通过税务执法、服务、监管、共治一体集成，深入推进对纳税人行为的自动分析管理、对税务人员履责过程的自动考核考评、对税务决策信息和任务的自主分类推送，才能更好地提高征管效率，实现过程可控、结果可评、违纪可查、责任可追的智能化联动管理。
其三，完善征管手段。大数据是数字经济发展的重要驱动力和关键生产要素。数字经济的快速发展改变了生产和生活方式， 催生多种新型商业模式， 导致纳税人数量飞速增长、流动性增强，难以监控的知识产品成为重要商品，对税收征管形成严峻考验。电子发票是数字经济背景下税收征管手段的发展趋势，其内容远不止发票载体发生变化，更重要的是基于结构化数据对发票运作流程的全面改造。在开具、传递和存档环节，电子发票能节省印刷、邮寄和存储成本；在接收、审核、入账、查询等环节，电子发票所具备的自动匹配和校验功能可以节省人力成本，降低错误风险。从税收征管角度看，电子发票与数字经济下的业务模式一致，允许快速访问和检索数据，能对纳税主体进行有效跟踪和监管，大幅压缩征管成本，具有不可替代的优势。从长期来看，电子发票是运用税收征管新技术的起点。若不普及电子发票，区块链、机器学习等新技术在税收征管领域的运用都将成为无根之木，难以落地。
基层税务机关实现数智赋能的难点
1.数据共享壁垒难以突破
破解数据壁垒是构建税收大数据平台的关键。部门间和部门内数据壁垒产生的客观原因主要来源于三个方面：数据保密要求和网络安全管理机制存在差异；数据库结构、数据接口、数据格式等数据标准不同；数据库间存在结构差异、数据标准不统一、数据多头存放等问题。这些问题与数据背景、用途、管理制度密切相关，是数据共享无法实现的主要原因。
2.数据安全隐患亟待排除
企业经营信息和个人隐私通过互联网媒介在税务机关内部数据库， 以及数据共享机构间进行数据交换，若发生数据信息泄露，损失不可估量。随着经济和科技发展，这一问题愈发棘手。一方面，互联网技术飞速发展促使代码编写、程序组件等技术快速更新，对安全漏洞排查和填补技术提出更高要求。另一方面，我国市场经济快速发展，纳税人数量爆发式增长、税收政策不断调整， 税收业务急剧复杂化，数据体量呈几何级数增长。国际上频发的数据泄露事件也为我们敲响警钟。例如，2018年3月，巴西1.2 亿纳税人信息遭黑客攻击发生泄露；2019年7月，保加利亚国税局 BNRA被黑客袭击，70%的税务信息被黑客盗走。
3.数据挖掘技术薄弱
税务机关工作人员的大数据分析监控能力储备不足，在进行税收风险、经济内涵、办税行为、税法遵从要素等方面的分析时力不从心，无法为税收风险管理、税源税基科学预测提供精确的数据支撑， 导致信息管税、数据管税进程缓慢。造成这一问题的原因体现在两个方面。一方面，各涉税系统的数据库结构差异大，数据分布分散， 尤其是在国地税合并后，税收历史数据未全部合并导入新的金税三期系统中统一存放。这些问题加大了数据开发的难度。另一方面，管理和开发大数据需要掌握税收政策、财务会计、统计学、计算机技术、数据挖掘技术等多方面知识的复合型人才，这对于税务部门选人用人形成了巨大挑战。
4.电子发票发展面临瓶颈
目前，我国电子发票采用“税控+平台”的运行模式，即在依托增值税防伪税控系统产生电子发票的基础上，通过电子发票平台完成电子发票的开具、发送、存储、查询等系列功能。这一模式支撑了以营改增为主的税制改革，发挥了重要的历史性作用。但随着实践的逐步深入，传统的开纸质发票之痛正逐渐演变成为收电子发票之痛。电子发票所带来的额外成本主要体现在三个方面。其一，电子发票无法像纸质发票一样见票验真， 需要逐张上网查验；其二，为了避免电子发票重复报销，财务人员要在EXCEL 或财务报销系统中建立电子发票台账，手工录入发票代码等票面信息进行比对核验；其三，电子发票作为原始凭证，要经过影像化处理纳入财务报销系统中，以组成电子会计档案，从而实现会计信息的动态反映。这些问题在一定程度上影响了纳税人使用电子发票的积极性，为电子发票推广带来阻力。
形成上述问题的原因体现在多个方面。其一，在电子发票标准化中，未充分反映税务征管需求，尚未形成电子发票税务标准规范；其二，现行的“税控+平台”模式未实现全链条打通，缺少统一的状态管控，无法解决多个环节之间的发票信息传递问题；其三，与电子发票相关的各类系统和应用未完全统一，纳税人和税务机关无法在同一平台实现电子发票的运作环节。这些问题增加了纳税人理解和使用电子发票的难度，为企业违规操作留下空间，制约了电子发票优势的发挥。
推进税收征管改革的关键点
1.巩固大数据应用的基础环境
在思想认识方面，要充分意识到数据资源和前沿技术在税收征管系统建设中的决定性作用， 主动提高对税收风险因素的感知、预测、防范能力。盘活现有人力资源存量，通过开展有针对性的培训提升大数据处理能力。同时，创新人才引进机制，充实税收数据管理队伍。另外，积极组织专家讨论会，为税务大数据深度应用提供科学方案。
在此背景下，加强硬件设施建设。梳理地方特色软件，整合具有重复或相似功能的数据系统，清理“睡眠系统”，持续优化系统功能，释放服务器资源，降低运维成本。与此同时，在实际工作中落实数据的日常安全管理。一方面，进一步细化网络安全管理制度，规范日常运维、数据使用操作，强化关联系统安全管理，对外接系统严格按照国家和税务系统相关安全要求开展风险评估。另一方面，建设数据脱敏系统，脱敏后的数据不改变业务真实、业务规则关联和数据逻辑等特性。脱敏数据能在满足开发、测试、培训等系统功能要求的同时，有效规避系统优化建设过程中的数据泄露风险。
2.强化数据联通机制
强化数据质量管理，构建源头清晰、清洗规范、全程监控的数据质量管理模式。在此基础上， 明确政府各部门数据规范和数据标准，规范部门间数据申请、审批等数据交换流程，实现跨部门数据快速流通，打破数据共享的技术壁垒。为了进一步提高数据的共享程度，可以探索建立政务云平台，集中存放管理相关政府部门的可公开数据。
3.推进数据开发中的技术应用
持续优化系统功能建设，利用先进技术对系统进行更新迭代。以人工智能、区块链、云计算等为代表的新技术为税收数据挖掘提供了机遇。以区块链为例，其所具有的多中心化、信息不可篡改、完整追溯等技术特点，能够与发票业务多用户、多环节、链条紧密等业务特点紧密契合。将区块链技术应用于电子发票系统的目标是建立发票生态链，将当前的电子发票模式涵盖开具前、开具中和开具后的全流程， 进一步形成基于区块链的可信验证机制、税务管理部门主导的多中心链条、反映业务和支付等多层面信息的发票信息链。通过多元化、开放式的区块链发票体系，能够确保跨地域、跨企业交易数据与发票数据的精准匹配。当前，区块链电子发票已在广州、深圳、昆明、北京等地试点。应在当前试点经验的基础上，着力解决可用性、安全性、兼容性等若干重大技术和业务问题， 进一步优化实现路径，扩大实施范围，促进税务信息一体化集成。
4．升级和推广电子发票
电子发票的广泛应用是实现税收大数据收集和挖掘的基础。完善电子发票系统，首先要建立统一的电子发票服务平台。将电子发票服务平台归集到国家税务总局层面，实行全国性的统一入口， 为开票方、受票方、监管机构、消费者以及其他各利益相关者提供个性化的数据分析和技术支持服务。各方都基于这一数据库进行信息处理，能够保证信息一致，大幅降低管理成本，为多样化的信息增值应用提供支持。其次，推广结构化电子发票应用。当前电子发票范围已扩展至增值税专票，对数据库的对接能力提出更高要求，需要广泛引入结构化电子发票。这类发票以结构化数据格式发出、传输和接收，能更有效地处理和归档发票，避免数据输入错误，在更大程度上避免税收违规行为，是国际上普遍认同的电子发票模式。我国探索使用的OFD电子发票是典型的结构化电子发票。受限于企业财务处理能力和配套措施， 实践中此类发票用户普遍反映存在阅读难、提取难、存储难、应用难等问题。但应该认识到，这是电子发票发展转型期的阶段性问题。随着全国性服务平台建立和电子发票税务标准推出，这些问题将得到妥善解决。其三，完善电子发票税务标准。在发票使用的各个环节制定相应的基本规范， 形成电子发票税务标准规范。这要求在语义数据模型中定义电子发票的核心元素，形成税收术语列表，并定义其含义和使用标准。在此基础上，进一步将语义模型绑定到消息语法，创建结构化消息，直接应用于实践。
作者单位：中国社会科学院财经战略研究院
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