本刊记者 高妍蕊
为积极稳妥推进房地产税立法与改革，引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展，2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《关于授予国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》（简称《决定》），授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，试点期限为五年。
从立法先行，到先试点再立法，房地产税改革思路迎来新的转变。房地产税试点要来了，对于楼市有何影响？“再试点”有何“新变化”？此次试点力度预计怎样？对此，《中国发展观察》杂志邀请相关专家进行了深入解读和探讨。
从立法先行到先试点再立法，房地产税改革试点“靴子”落地
今年以来，房地产税被多次提及，此次明确开展试点工作则是房地产税实施进程中的一次提速。房地产税改革试点有了明确的分工和时间表。国务院制定房地产税试点具体办法，试点地区人民政府制定具体实施细则。试点实施启动时间由国务院确定，试点期限为五年。这意味着，一直备受关注的房地产税改革试点靴子终于落地。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文介绍，房地产税是一种经济手段，并通过法律的形式实行，是一个规范化、透明化、市场化机制。房地产税试点改革是建立健全房地产长效机制所必需的，其旨在引导居民住房合理消费、土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展，实现“房住不炒”。
中央财经大学税收筹划与法律研究中心主任、财政税务学院教授蔡昌认为，目前，房产税主要对商业房地产征收，税收收入规模小， 收入分配调节作用弱。党的十八届三中全会决定提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。从此，房地产税纳入税收法治化轨道，而此次试点改革标志着我国房地产税立法终于迈出了实质性的一步，使房地产税的后续立法试点与推出拥有了法律的正当性。
“房地产税改革试点选择此时点铺开，既在意料之中又在意料之外。意料之外的是此前一直强调要‘立法先行’，而突然变为期限五年的改革试点。”中国社科院经济研究所研究员、中国社科院大学教授王宏淼说。
蔡昌表示，按照《决定》， 此次授权的试点期限为5年，也就是说，5年到期后，可能全国人大就要依据试点情况，对房产税正式立法。当然，《决定》也留下了一定余地，如果试点效果没有达到， 需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会常务委员会决定。
之所以从立法先行，到先试点再立法转变，房地产税思路的调整主要基于以下几点考虑：“一是在强调共同富裕的大背景下，作为财产税且属直接税的房地产税征收对象显然是高收入、有多套房产的中产及富裕阶层，对通过税收实现‘提低、扩中、调高’，实现收入分配调节的意义不言而喻。”王宏淼如是说。高房价、高额按揭本息使得购房者家庭负担过重，紧缩消费，消费水平与幸福指数双下降。城市生活成本上升，倒逼产业外迁，就业机会减少。购房者实际可支配收入较低，也使得社会经济内需不足。
二是坚持“房住不炒”的定位，以税收为调节手段，抑制房地产投机与泡沫，控制债务风险。“拥有房产越多的人，缴纳的房地产税越多。这意味着拥有较多房产的高净值人群将承担更多的税收负担。抑制炒房并降低房产的拥有量，响应国家‘房住不炒’的战略定位与调控，房地产税未来会功不可没。”蔡昌表示。
王宏淼认为，试点铺开是对下一步房地产税立法与全面改革的积极探索，以引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，建立促进房地产市场平稳健康发展长效机制。进一步明确住房的定位，使得住房市场有望回归到居住的基本功能上来，同时有助于稀释住房的金融属性，表明政策取向将朝着继续打击投机、防止热炒与抑制房地产泡沫的方向深入推进，达到“不再让中国经济被房地产泡沫绑架”这个目标。
三是转变地方政府目标，稳定地方财政基础。在蔡昌看来，房地产税具有税源稳定、抗周期性强的特征，地方政府根据当地情况酌情征收，能够有效补充财力，为当地提供更多的公共产品和公共服务， 促进地方经济高质量发展。
据统计数据显示，2020年，31 个省区市中，只有广东、上海、江苏、浙江、北京、天津、山东和福建对中央财政净上缴税收；与此同时，23个省区市政府本身的税收有限，财政开支相当程度上依靠中央财政的拨款。很多城市的财政主要靠卖地收入来支撑，然而早在恒大事件爆发以前，各地的卖地收入就已经开始萎缩了。国家统计局公布2021年三季度经济数据时披露，全国房地产公司1—9月为建住宅所购置的土地面积下降8.5%，这是房地产业相对萎缩的开始，同时也意味着地方财政的卖地收入下降。
在王宏淼看来，房产税主要是在房地产业兴盛的城市征收。土地财政下降，对那些土地财政占比高的城市财政带来巨大的冲击。这些城市的房地产开发火热，一旦房地产泡沫破灭，这些城市过高的房价就下跌很快，当地经济的重要支柱会突然垮下来。通过开征房地产税，会促使地方政府转变目标，获得相对稳定的税源。
短期影响市场预期，长期助力共同富裕
房地产税最早进入公众视野缘于打击炒房。近期以来，伴随着恒大事件爆发，多家房企美元债违约，民营房企发展信心受到影响， 房地产市场明显遇冷下行。此时， 房地产税改革试点的推出释放了怎样的信号？未来将对楼市产生哪些影响？
专家普遍认为，这项改革将产生多重正面效应。在住房的持有环节形成了税收负担以后，将会对房地产市场上的供需双方都产生影响，在房地产市场运行中综合形成一种“压舱促稳”的机制，遏制房价的炒作，并与其他改革措施配合打造房地产健康发展长效机制。
短期来看，房地产税对市场预期产生一定影响。施正文认为， 房地产税试点，增加了投资或消费的成本，根据不同情况对需求端、投资端有一定的抑制作用。尤其是对投机炒房的人群影响会比较大， 对于部分地区高企的房价有调节作用。蔡昌表示，房地产税冲击心理预期，冲击程度取决于征收力度， 即税基与税率的制度安排。房地产税征收之际，居民对于征税可能带来的影响不明确，观望情绪加重。回望上次试点，上海及重庆试点房产税的前3个月，两市住宅成交量分别下降46%和26%，比同类城市降幅高10至20个百分点。但因沪渝试点方案征税范围窄、税率偏低、免征面积大，征收力度小，一旦居民意识到房价上涨带来的收益远高于缴税成本，房地产税的冲击快速减弱，市场走向重回原来的轨道。这也是本次房地产税试点改革应注意的问题。
长期来看，房地产税对市场的影响还要从共同富裕的视角下来观察。施正文认为，长期来讲房地产税对房价的调节作用有限，房价是涨是跌主要还是取决于供需关系。房地产税制改革对地方财政税收体系改革发挥重要作用，其长远目标主要还是调节收入分配，助力共同富裕。蔡昌称，“房地产税将针对‘存量’财富进行调节，由于房产的不可转移性，能够避免税基流动性问题，使得住房持有者难以规避征税。此外，房地产税在直接调节收入分配的同时，还能支持保障性租赁住房和共有产权房建设，搭建完善住房保障体系，对优化收入分配发挥作用。”
在王宏淼看来，房地产税改革试点铺开，将会对楼市产生不少影响。比如：一定时期内刺激二手房供给， 二手房市场的流动性大幅增加后， 会对房价起到相当抑制作用。迫于抵消持有成本，一些空置房会转用于出租，增加房源会平衡房租市场。
“老提法”被赋予新思路和新定位
房地产税立法的一大特点是允许“多级立法”，实现“一城一策”，由国务院授权给财政部、国家税务总局，以两部委联合发文的形式颁布试点办法，授权试点城市根据当地实际情况细化方案。房地产税征收的对象、税率、如何征收是当前舆论讨论的焦点，房地产税将会采取什么样的税制，其征收机制又将如何构建？
自2011年沪渝两地对房产税征收进行试点以来，试点效果怎么样？此次房地产税试点，与之前上海、重庆房产税试点有何不同？专家看来，10年前上海和重庆推出房产税试点，现在是说房地产税试点，加了一个“地”字，说明房和地是不可分的，也叫不动产税。
“此次房地产税试点与此前各自侧重点会有所不同。”王宏淼表示，上海是针对本市居民新购的第二套或多套住房以及非本市居民新购住房，税率很低，一年征收房产税200多亿元，基本未引起什么大的反响。重庆则针对个人拥有的独栋商品住宅、新购的高档住房以及在重庆无户籍、无企业、无工作的个人新购住房。也就是说，上海是对拥有多套房的居民征收房产税， 而重庆则主要是对高端豪宅征收房产税。由于各地情况不一，这次沪、渝再次被列入新的房产税试点城市，在扩大征收范围、提高税率的同时，可能还会有新的做法。而深圳和海南等新试点地区，在具体实施细则上应当也会有一定差异。
总的来看，此次试点改革与之前的试点发生了一些变化。施正文分析，此次改革路径不一样，试点由全国人大授权，更加强调税收法定原则，法治化和透明化力度进一步加大。此外，此次试点改革更加科学合理。可以说此前上海、重庆试点是调整对房产的税收优惠政策，并没有完全突破现行房产税的定位。这次试点明确在房产税加上一个字“地”，这是一个新税种，即要把现行的房产税与城镇土地使用税合并，将按照国际通行的房地产税的定位和制度来设计，是建立现代化的税收制度所必需的。
根据国民经济统计数据，2020 年上海的房产税为198亿元，重庆的房产税为71.7亿元，占财政收入和土地出让的比重微乎其微，可以说，上海、重庆房地产税试点没有达到预期效果。在王宏淼看来，上海试点房产税十年积累了不少经验，不足之处也很明显。一是房地产市场调控是系统工程。全国普涨，每年套利空间大，十年房价翻了三倍，上海房产税试点抑制房价作用有限；二是影响有限。一年财政增收只有200亿，依然没有改变土地依赖的财政结构；三是力度太小。税率太低，只有0.4%-0.6%， 且免征面积大。
蔡昌预计，此次试点的房地产税，税率和税基都要做很大调整，其方案很可能是上海方案和重庆方案的混合产物，但更倾向于上海方案， 可能会在上海方案基础上进行税制再设计。同时对于必须监控的企业拥有的住房，税率会设置得较高， 同理，对居民拥有的商业用房，税率也会设置得较高，以有效遏制此类不同性质主体或纳税人交叉投资不同性质房产现象。
因此，此次房地产税试点，必然会拓宽税基、适当提高税率（但税率代表征税的深度，显然也不宜过高），区别不同类型房产，给予不同的政策；对于免税面积，必然会继续保留此项政策，可能根据不同地区给予一个弹性范围标准；对于拥有多套住房的居民，房地产税税率必然会采取累进税率，以调节财富差距，与中央重视的共同富裕政策目标相吻合。
经过总结分析，新一轮房地产税试点开展，预计将与此前沪渝等地试点有着实质性的区别。有哪些城市最有可能会被纳入试点？业内专家普遍认为会先从市场活跃城市开始，试点城市应具备示范性强、城市规模和人口基数较大、经济发展水平相对较高、平均房价相对较高、不动产信息管理完备、城市化数字化水平高等特点。蔡昌认为， 在未来5年内，首批试点城市可能会包括以下城市：上海、深圳、杭州、沈阳、重庆、南京、成都、武汉、郑州、厦门、宁波、青岛和海南等。
而对于征收对象，业界也一直存在不同声音，尤其是针对央产房、小产权房等，蔡昌分析表示， 一般央产房大多是按照成本价出售住宅，还有个别央产经济适用房。央产房的核心在单位建设的安居工程住房和集资合建住房，此类房产需要本单位开具上市证明，央产房交易管理部门登记才可以上市交易，且交易时必须先缴纳综合地价款，因此在未来征收房地产税时， 需要专门确认价格或给出优惠政策，否则按照目前的购买成本无法与商品房共同适用公平性的房地产税政策。对于小产权房，目前的试点估计不会触及，未来会研究如何与宅基地开发、集体经营性建设用地开发的政策相衔接，进一步制定集体土地上建造的房产适用的房地产税政策。
房地产税的试点改革、立法与实施将是一个复杂的系统工程，在新一轮房地产税试点改革过程中， 还应统筹考量，充分论证。王宏淼提出以下几点建议：一是应遵循广开征、相对低税率、全覆盖的原则。现有房价中已经包含了土地出让金，所以再征房产税或有重复征税部分，新税开征必须考虑到这一点。二是调节刚需，抑制投机。上海采用的税率为0.4%、0.6%两档税率。而重庆采用的税率为0.5%、1%、1.2%三档税率。这次试点铺开至少要形成0.6%—3.5%的征收梯度，和银行年化利率持平，至少高出物业费一倍以上，不然这点成本对投机来说不会敏感。下限可以放宽，尽量少伤害“刚性需求”。但上限必须严格，才能真正稳准狠地打击“多头多套”。三是征收大概率包含存量房，不应只针对增量市场。四是房地产税的支出应当透明、合理，得到有效监督。