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健全中国特色宏观经济治理体系,完善宏观经济政策协调机制

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董 昀

“十四五”规划纲要提出, 要“健全以国家发展规划为战略导向,以财政政策和货币政策为主要手段,就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合,目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系”,为我国宏观政策框架体系的调整优化指明了方向。本文拟围绕健全宏观经济治理体系中的几个重要问题进行初步探讨,并围绕加强宏观政策协调配合问题提出若干政策思路和建议。

概念界说:从“宏观调控”到“宏观经济治理” 

需要注意,“十四五”规划纲要使用了“宏观经济治理体系” 新提法来指代政府的宏观经济管理框架。而此前党和国家重要文件中通常使用人们耳熟能详的“宏观调控体系”或“宏观调控制度体系”提法。这一变化之中蕴含的深意需要仔细体会。

众所周知,经济政策总是首先诉诸政策文件中的语言词汇, 然后再落实到政策操作层面。因此,文件中重要提法的变化是政策变化的重要标志。在我国,这一特点更为鲜明。党和国家重要文件一般都有文字数量限制,文风特点是不解释原因,一句话一层含义。这种高度凝练的文风意味着,政策文献中的重要概念和提法是决策层深入研究和精心推敲的产物, 提法的变化往往代表着决策者思想理念的变化。因此,从“宏观调控”到“宏观经济治理”,这一提法的转变必然蕴含着丰富的政策含义。

在“宏观调控体系”提法当中,关键词是“调控”。“宏观调控”是在建立社会主义市场经济体制进程中产生的一个中国特色社会主义政治经济学术语,用于指代政府的宏观经济管理活动。一个“调”字,突出了通过间接手段进行宏观管理的长期政策取向,从而与微观改革的市场化方向相适应。一个“控”字,强调在市场机制发育尚不完善的情况下,政府还应使用包括直接的行政手段在内的多种政策工具,对整个国民经济体系进行有效管理。这既体现了新旧体制转换时期的中国特色,也增强了短期内宏观政策的针对性和有效性。可见, 使用“ 调” 与“ 控” 二字,意在描述两类政策工具的特性和功能。“宏观调控”提法强调政府应根据实际情况相机抉择, 逆风向操作,综合运用多种类型的政策工具来保持宏观经济运行的稳定。

在“宏观经济治理体系”提法当中,关键词是“治理”。根据诺贝尔经济学奖得主威廉姆森的界说,经济治理是“对良好制度和可行安排的研究”,聚焦于那些与经济交易相关的制度和组织。据此分析,使用“宏观经济治理”提法代替“宏观调控”,意在将政府的宏观经济管理活动作为国家治理体系中的重要组成部分,将其纳入规范化、制度化、法治化轨道,推动宏观经济政策框架更加成熟、更加定型。

总之,“宏观调控”提法侧重于刻画宏观经济政策工具箱中各类工具的特性与功能,关注这些工具在熨平经济波动中的作用。相较之下,“宏观经济治理”提法则侧重于刻画宏观经济政策框架的制度特征,将宏观经济政策框架纳入国家治理体系和治理能力现代化战略全局当中加以系统谋划。这标志着构建中国特色宏观经济调控体系的实践探索,已由问题导向、以打造多样化的“工具箱”为主线的早期阶段,转向了目标导向与问题导向相结合、以构建完善的制度结构为主线的新阶段。

宏观经济治理的中国特色

改革开放以来,我国宏观调控取得了举世瞩目的成就,推动着中国经济实现了持续四十余年的高速平稳增长。党的十八大以来,我国宏观经济治理体系建设取得了新突破:一方面,继续坚定不移走自己的路, 宏观调控制度体系和政策操作当中的中国特色更加鲜明;另一方面,更加注重汲取发达经济体政策实践当中的经验和教训,宏观调控的视野更为开阔。从政策的目标、工具、体系、取向等方面看,我国宏观经济治理均呈现出既独立自主、又充分借鉴人类文明有益成果的鲜明特色。

1.宏观调控目标多元化

党的十八大以后,习近平总书记提出了“ 坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底,努力实现三者有机统一” 的经济治理新思路,将宏观、微观和社会政策视为一个有机整体, 统筹考虑,协同分工,并将经济稳定作为宏观政策的首要目标。党的十八届三中全会明确指出:“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡,促进重大经济结构协调和生产力布局优化,减缓经济周期波动影响,防范区域性、系统性风险,稳定市场预期,实现经济持续健康发展。”保持总量平衡,维护宏观稳定,注重预期管理和系统性风险防范,在这些方面,中国宏观调控与国际主流的宏观经济管理理念是一致的。这是“宏观调控要稳”的具体表现。

但也要看到,中国面临经济发展和体制转轨双重任务,所谓中国“宏观”经济问题,不只包含经济波动问题,而是涵盖改革发展各个方面。因此,发达国家宏观政策当局高度关注的总供求关系失衡及其导致的周期性波动问题,仅仅是中国宏观调控的中心问题之一, 而非全部。体制改革对宏观经济的影响、宏观调控体系的构成、长期发展与短期稳定的关系等问题在中国宏观调控中同样占据重要的位置。因此,中国宏观调控目标是多元化的,涵盖稳增长、防风险、调结构、谋发展、促改革、惠民生等各个方面,最终目标是实现高质量发展。

2.宏观调控工具多样化

以上多重目标之间既有一致性亦有冲突或掣肘之处,宏观调控部门的任务是权衡取舍,把握好多重目标之间的动态平衡。而根据丁伯根法则,一项政策工具只能解决一个问题。目标增加, 就意味着政策工具箱里要储备更多的工具。

作为一个发展任务繁重,结构变迁剧烈的发展中国家,体制改革和系统性风险防范化解等方面又面临很多冲击与挑战,多一些备用的、可供选择的政策工具对于中国而言很有必要。至于在具体施策过程中采用何种政策工具,应当以有效地达到宏观调控目标为基本原则来确定。我们既不能简单照搬西方国家的宏观调控工具,也不能固定不变地使用一套既定的宏观调控工具。

在实践中,随着经济体制的变革、发展阶段的变迁和外部环境的变化,中国的宏观调控工具不断拓展和丰富,以提升宏观调控政策的针对性、有效性。从20 世纪80年代以行政性调控工具为主,到20世纪90年代借鉴国际经验、锻造现代财政政策与货币政策工具,再到当前就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策工具逐步成型,我国宏观调控工具已经日臻完善。

3.从“三位一体”宏观调控体系到“新三位一体”宏观经济治理体系

随着宏观调控工具的日渐丰富,明确各类政策工具之间的关系,构建分工合理、协同发力的宏观调控体系变得愈加重要。

1993年党的十四届三中全会首次提出, 要“ 建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制,加强对经济运行的综合协调”。这表明我国宏观调控体系是计划、金融和财政“三位一体”的组合,三者之间要加强协调配合, 优势互补。在政策操作中,国家计委、中国人民银行和财政部是主要的宏观调控机构,不仅有传统上的财政和货币政策,而且有专管长期的战略规划。这就实现了远近结合、短期与中长期衔接。相较之下,以财政与货币政策为最主要工具的西方稳定化政策,主要是以熨平短期波动为调控目标。

党的十八大以来,在“三位一体”宏观调控体系的基础上, 我国逐步构建起一套由三层架构组成的宏观经济治理体系。根据“十四五”规划纲要的表述,第一层是作为战略导向的国家发展规划,第二层是作为主要手段的财政政策和货币政策,第三层是作为必要政策工具的就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策。前两个层次是计划、金融、财政“三位一体”宏观调控体系的“升级版”, 即发展规划、财政、货币“新三位一体”组合。新增加的第三个层次则将那些在我国宏观调控中发挥实际作用的其他政策工具明确纳入宏观经济治理体系,使得政策“工具箱”的功能更加强大。

4.宏观经济治理取向:“宏观调控有度” 

十九大报告指出,要构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。这表明,在履行稳定经济这一首要职能时,宏观调控要把握好度。

从调控方向上说,要相机抉择,逆风向而动,要雪中送炭,不要雪上加霜。从调控力度上说,要把握好分寸,用好预调、微调和区间调控等手段,既避免过犹不及, 也不要意犹未尽。从调控机制上说,既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,政府不可越俎代庖,也要厘清宏观政策与微观政策之间的边界,宏观调控不可包打天下。

以完善宏观政策协调机制为抓手,推进宏观经济治理体系现代化

宏观政策的目标多元化和工具多样化对于转型与发展进程中的中国而言确有必要,但这也凸显了加强各种政策工具之间的协调配合机制建设的极端重要性。如果缺乏有效的协调配合机制,面对经济波动,就可能眉毛胡子一把抓,各种政策频频出台,各个部门一起来,各类工具一起上,甚至会以情况特殊为借口突破常规限制。这样一来,不仅导致调控效果不佳,影响经济平稳运行,而且可能导致宏观经济治理体系的现代化、法治化进程停滞,宏观调控的相机抉择色彩过重、随意性过强。因此,加强宏观政策工具之间的协调配合,应当成为当前健全宏观经济治理机制的关键环节。

完善宏观政策协调机制,一要搞清楚什么样的政策工具能够解决什么样的问题,实现哪一类的政策目标;二要明确各类政策工具的分工;三要完善各类政策之间的沟通、协调与配合机制,既发挥政策合力,提高政策效能,又避免政策的叠加效应。在宏观经济治理体系基本成型的今天,我们对各种政策工具的特性和功能已有初步认识,在施策过程中也已有了相对明确的分工。但政策之间的沟通、协调与配合,仍存在诸多短板和不足。补齐这些短板,形成协同效应,是当前我国宏观政策协调机制建设的重中之重。

围绕完善宏观经济政策协调机制这一关键任务,需要着力推进以下几个方面的工作: 

第一,加强和完善党对宏观调控的集中统一领导。党是领导一切的,在我国的国家治理体系中发挥着总揽全局、协调各方的核心作用。党对宏观调控等经济工作的集中统一领导是中国特色社会主义制度的一大优势。

要充分发挥党中央在宏观调控决策中的领导核心作用,加强制度化建设,提高决策科学化水平,健全决策咨询机制,完善信息发布制度,不断提高党在宏观调控等经济工作中把方向、谋大局、定政策、促改革的能力,从而使宏观调控的决策、施策与评估过程能够超越部门局限,协调各方利益,统筹各项目标,形成调控合力。

第二,加快推进宏观调控法治化进程。《中华人民共和国宪法》第十五条明确规定:“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法,完善宏观调控。”推进政府宏观经济管理活动的法治化,依法实施宏观调控,健全宏观经济治理体系,是我们坚持依法治国,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。

纵观发达国家的宏观经济管理体系的规范化、制度化进程,宏观调控领域的立法工作在其中起到了决定性作用。美国的《1946年就业法》(Employment Act of 1946) 用法律的形式明确了联邦政府宏观经济政策的三个主要目标,即“促进最大限度的就业、生产和购买力”,《1978年充分就业和平衡增长法》(Full Employment and Balanced Growth Act of 1978)进一步明确了政府经济政策的重大优先领域和具体定量目标制订方法, 并提出了总统、国会与美联储之间开展经济政策协调沟通的新机制、新程序。德国1967年颁布的《经济稳定与增长促进法》围绕经济增长、物价稳定、充分就业等政策目标,规定了各级政府的职责、权力与义务,规定了各类经济政策协调配合的机制,并设立国家经济平衡发展委员会来统筹协调宏观经济管理活动。

我国在宏观调控立法方面还有很长一段路要走。要在坚持实事求是、一切从实际出发的前提下,充分借鉴国际经验,科学界定我国宏观调控政策的内涵与外延,明确宏观经济治理在国家治理体系中的战略定位,加快推进宏观调控的法治化进程,积极探索制定一部符合我国国情的综合性、全局性宏观调控法的基本原则和可行路径。这是依法治国、依法行政的必然要求,也是推进我国宏观经济治理体系现代化的题中应有之义。

第三,在发展规划、财政、货币“新三位一体”架构基础上,完善“2+3”宏观调控协调机制。党的十九大之后,为强化决策和统筹协调职责,党中央将中央财经领导小组改为中央财经委员会,负责经济领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。中央财经委员会的设立,体现了党管经济原则,而坚持这一原则为建立高效的宏观调控协调机制,进一步创新完善中国特色社会主义宏观调控提供了根本的制度保障。与此同时,为贯彻党的十九大精神,落实全国金融工作会议要求,国务院金融稳定发展委员会成立,作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。

在党中央集中统一领导下, 可考虑以“两委(中央财经委员会、国务院金融稳定发展委员会+三部门(发展改革委、财政部、人民银行)”为基础,完善“2+3”的宏观调控协调机制。首先,将宏观调控政策协调作为中央财经委员会决策与协调的重要议题,研究解决宏观调控政策出台和执行过程中的重大问题。其次,发挥好国务院金融稳定发展委员会的作用,在国务院层面统筹协调货币政策与金融政策重大事项,加强货币金融部门与财政、发展改革等部门的协调配合,增强政策的协同效应,从而有效化解重大金融风险,更好促进实体经济发展。最后,可考虑建立宏观调控协调部际联席会议机制,发改委、财政部、人民银行以及其他宏观调控部门为其成员单位,研究分析国内外经济形势,评估宏观调控政策效应,提出宏观调控政策建议,协调解决宏观调控中的政策配合、工作衔接等具体问题。

第四,以中长期发展规划引领财政政策与货币政策。发展规划是战略导向,财政政策和货币政策是主要手段,因此,发展规划起到的是引领财政政策和货币政策中长期取向,拓宽政策视野,稳定政策预期的作用。要强化国家发展规划的大宏观思维,优化项目审批职能, 充分发挥其对公共预算安排、金融资本运用、信贷资源配置的综合协调作用。

一方面,制定中长期规划时, 要充分考虑到财政能力及其支出结构,考虑到产出缺口、自然失业率、自然利率水平及其对货币政策的影响;另一方面,财政和货币政策的松紧程度也要与中长期规划目标相适应,从而有效发挥这两个主要政策手段在管理总需求、弥合产出缺口和熨平短期波动方面的作用,为经济的长期稳定增长做出贡献。

第五,加强财政政策与货币政策的协调配合。财政政策和货币政策作为宏观调控的主要手段, 是通过调控全社会的货币资金流动来影响国民经济运行态势的。两者之间存在诸多重要差别:财政政策直接影响实体经济运行,政策时滞较短,既影响总量又影响结构;货币政策通过影响经济主体的资金可得性和资金成本,以间接影响实体经济运行,政策时滞较长,主要影响总量。两者之间存在众多犬牙交错的结合部,如国库现金管理、国债收益率曲线编制、外汇储备管理,等等。两大政策手段之间的功能差异和千丝万缕的联系表明,央行与财政需要更加紧密地合作,以应对现实中的各种挑战。

进一步分析,在经济下行压力加大,财政收支缺口增加的现实背景下,政府赤字和国债管理,是财政货币两大部门协调配合的关键所在。将外汇储备的增减与货币发行分离,同时积极发展国债市场,将其建设成为“核心金融市场”, 并在此基础上建立以国债作为准备资产的货币发行机制。这既可以使货币政策摆脱各类资产的微观束缚,聚焦于调节货币、利率与经济运行的关系,又可以使政府通过发债为财政支出融资,减少对税收的依赖。

第六,加强财政、货币政策与其他政策工具的协调配合。就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策的实施,离不开国家发展战略规划的宏观引导,也离不开财政资金和金融资源的支持。无论是产业发展、生态环保,还是区域协调、消费扩张,都要通过具体项目来推进,而项目往往是与预算安排、信贷支持直接挂钩的。

反过来,各种非常规政策工具也会影响财政与货币政策。例如,产业政策直接牵涉到财政政策的预算安排与税收优惠,环保政策的变化也往往会影响信贷投向和货币政策立场。因此,主要手段与其他政策这两层结构之间的协调配合同样直接影响宏观经济治理的效果。

可考虑在发展规划这一战略导向指引下,通过宏观调控协调部际联席会议机制,来协调财政、货币政策与其他政策,加强各类宏观调控政策出台前和执行中的协同性、系统性和有效性。

作者单位:中国社会科学院金融研究所/国家金融与发展实验室

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