本刊记者 张 倪
40年春风化雨，40年春华秋实。
在设立经济特区40周年的重要节点，深圳建设中国特色社会主义先行示范区再迎重大利好。
10月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》（下称《实施方案》），明确在中央改革顶层设计和战略部署下，支持深圳实施综合授权改革试点，赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权，支持深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放。
《实施方案》同时以附件形式印发了首批授权事项清单。这份备受关注的清单于10月18日正式对外公布。40条首批授权事项清单包括六个方面，其中要素市场化配置方面13条，营商环境方面8条，科技创新体制方面6条，对外开放方面7条， 公共服务体制方面3条，生态和城市空间治理方面3条。
10月14日，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上发表重要讲话。习近平指出，新形势需要新担当、呼唤新作为。党中央对深圳改革开放、创新发展寄予厚望。深圳要建设好中国特色社会主义先行示范区，创建社会主义现代化强国的城市范例，提高贯彻落实新发展理念能力和水平，形成全面深化改革、全面扩大开放新格局，推进粤港澳大湾区建设，丰富“一国两制”事业发展新实践，率先实现社会主义现代化。这是新时代党中央赋予深圳的历史使命。
习近平强调，深圳要坚定不移贯彻新发展理念，与时俱进全面深化改革，锐意开拓全面扩大开放， 用创新思路推动城市治理体系和治理能力现代化，真抓实干践行以人民为中心的发展思想，积极作为深入推进粤港澳大湾区建设。
综合授权改革试点重磅落地
过去40年来，深圳始终处在中国改革开放的前沿。深圳的敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干，创造了发展史上的奇迹，成为全国改革开放的一面旗帜。
2019年8月，中央作出支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的重大决策，一年来，各项工作取得积极进展。
对于此次改革试点的重要性， 《方案》定位颇高：以设立经济特区40周年为契机，在中央改革顶层设计和战略部署下，支持深圳实施综合授权改革试点，是新时代推动深圳改革开放再出发的又一重大举措，是建设中国特色社会主义先行示范区的关键一招，也是创新改革方式方法的全新探索。
在具体工作原则上，《方案》提及，坚持问题导向、目标导向、结果导向，给予充分改革探索空间，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权开展相关试点试验示范。
《方案》并为此定下未来5年目标，确立三大节点：2020年，在要素市场化配置、营商环境优化、城市空间统筹利用等重要领域推出一批重大改革措施，制定实施首批综合授权事项清单，推动试点开好局、起好步。2022年，各方面制度建设取得重要进展，形成一批可复制可推广的重大制度成果，试点取得阶段性成效。2025 年，重要领域和关键环节改革取得标志性成果，基本完成试点改革任务， 为全国制度建设作出重要示范。
在国务院发展研究中心原副主任王一鸣看来，中央此番赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权，允许深圳立足改革创新的最新实践，根据授权开展相关试点试验示范，将有利于深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，加快形成全面深化改革、全面扩大开放新格局。
中山大学粤港澳发展研究院副院长兼中山大学自贸区综合研究院院长符正平表示，深圳实施综合授权改革，着眼于改革创新的系统性集成， 不仅可以有效避免出现过去自贸区改革“一事一议”式的制度碎片化问题，还能够一次性地解决改革跨部门跨层级带来的效率低下等问题。此外，通过综合授权改革的赋权路径， 意味着国家赋予了深圳省一级的甚至超过现有直辖市的改革权限，这对于全国的改革都具有示范意义。
中南财经政法大学数字经济研究院执行院长盘和林认为，《实施方案》通篇展现了两个核心：一是支持创业创新，二是金融开放激发市场活力。两个核心不是割裂的，开放是为了激励创新，发展资本市场来支持科技，而科技创新必然是需要通过金融，与国际市场建立纽带。“加入WTO后我们出口商品， 未来我们将在国际市场出口科技技术，高附加值产品，让中国企业在全球各地开枝散叶。《实施方案》给予深圳地方充分的自主权，去开拓和尝试。”
盘和林表示，习总书记的讲话再次强调了“锐意开拓全面扩大开放” 的主基调，从金融机构的角度看，深圳未来会进行一系列金融体系改革， 主要方向就是再次“改革开放”，深圳的国际金融地位将大幅度提升。
“四十年的改革开放经验告诉我们，发展不仅是资源的问题，更主要是政策的问题。改革开放是个巨大的动力，焕发了所有人的青春与力量，打破了所有枷锁。而此次《实施方案》中，人才的开放政策、办学的开放政策、科技创新的开放政策，对社会发展意义重大。”中国工程院院士、香港中文大学（深圳）校长徐扬生认为，《实施方案》明确要用市场化、法治化、国际化来发展，这点非常重要。
的确，过去四十年，深圳作为我国首批四大经济特区之一，改革主要偏重于经济领域，《实施方案》标志着未来深圳的改革将是综合性的，涉及经济、社会、生态、科技创新等多个方面，其改革意义较四十年前的改革有很大不同。
在采访中，国家发改委对外经济研究所国际贸易和投资研究室主任王海峰坦言，对深圳自身而言， 其目前的改革正面临瓶颈，急需要进行突破。在他看来，如果说深圳过去四十年的改革更多的是学习性改革，主要学习西方和中国香港的经济改革经验。那么今后，深圳将更多展现为创新性改革，将努力在国际市场的竞争中找寻合作点。
王海峰介绍，从珠三角范围来看，在粤港澳大湾区战略中，深圳的地位也非常特殊，目前在粤港澳大湾区的几个龙头城市中，深圳的经济总量最大、发展潜力最大、创新能力最大。因此我们看到，在《实施方案》及习总书记的讲话中，都突出强调了深圳在粤港澳大湾区中的重要作用与使命。
在新历史起点上，用改革新思维应对新挑战
诚然，在广东省的“一核一带一区”区域发展格局中，深圳的重要作用与地位不言而喻。放在全国范围内，深圳这个被誉为“影响最大、建设最好的经济特区”，站在40年的新起点上，更将扮演起新的战略角色。
不过，要承担起如此艰巨的历史使命，深圳还须应对诸多挑战。
全国政协经济委员会副主任刘世锦直言，中国已基本形成较为完整的产品市场，但要素市场发展相对滞后，一些领域与高标准市场体系要求差距较大。深圳在经历持续快速增长和转型升级后，也面临日益增多的要素条件约束，如土地、人工等要素成本明显上升，现有要素支撑下的产业结构增长动力减弱，源头创新能力不足等。
符正平也表达了类似观点。他认为，目前深圳的创新资源还不太够， 如一流的大学、顶级研究机构等，在产业链、创新链上也还是有很多短板，要素流动的便利性、开放性不足。制度性开放的标准、方法手段、法治环境等问题，都需要深圳一步一个脚印去着力改善。
“优化营商环境，促进公平竞争，是深圳发展活力的重要源泉”，王一鸣注意到，《实施方案》要求深圳进一步完善公平开放的市场环境，在全国统一的市场准入负面清单基础上，制定深圳放宽市场准入特别措施清单等，这将促进深圳更好吸引外来投资，以及人才和技术等高端要素，推动形成国际国内双循环相互促进的新发展格局。
在王海峰看来，党中央以清单批量授权方式赋予深圳在重要领域和关键环节改革上更多自主权，一揽子推出27条改革举措和40条首批授权事项，要完成这样的历史任务，深圳必须在新的历史起点上，用新思维来解放思想。不仅要向国际上先进经济体进行学习，还要自主创新。
“如今深圳的发展在国内算是一枝独秀，要在此基础上再去创新，无疑是非常难的。再加上，过去几年我国面临的国际环境，如中美问题、新冠疫情问题等，未来，深圳需要通过新思维去应对新的挑战，去激发市场活力、社会活力。”王海峰说。
“改革不是深圳自己的事”， 专家们一致认为，国家赋予深圳27 条改革举措和40条首批授权事项之后，还需要中央有关部门与深圳积极地相互配合进行，一同努力从各个领域具体操作和落实改革工作。这是今后深圳为全国进行改革探路的一个关键点。
过半清单事项需突破现行法律法规 事权落实任重而道远
谈及《实施方案》与授权清单的关系，国家发展改革委副主任宁吉喆在10月18日举行的国务院新闻办公室发布会上介绍，二者是有机统一的整体。《实施方案》重在明确重点领域、改革方向和构建机制；授权清单重在具体落实。二者前后呼应、互为支撑。授权方案在《实施方案》总体框架下，按照中共中央、国务院的改革部署，结合深圳改革发展实际，分批次提出有针对性的改革举措。
同时，综合授权有别于此前改革试点通常实行的“层层审批、逐项审核”的授权方式，是在中央改革顶层设计和战略部署下，以清单式批量报批的方式推动重点领域和关键环节改革。列入清单的事项实施备案管理，除明确要报批的事项，其他不再逐项报批。
“授权清单中40条授权事项每条内容都很丰富”，宁吉喆说，据统计，其中20多项需要突破现有法律法规和政策规定，涉及近百项具体法律法规和政策条款调整，具有很强创新性、突破性，体现了中央授权改革的力度和深度，这将为推动高质量发展释放巨大改革红利。
宁吉喆还表示，在五年改革试点总体框架下，按照中共中央、国务院决策部署，结合深圳改革发展实际，国家发改委将会同有关方面分若干次，滚动研究制定授权清单，按程序报批后推进实施。成熟一批，推出一批，滚动接续，压茬前行，蹄疾而步稳地推进综合改革试点。
符正平强调，下一步，对于《实施方案》明确的法律法规与现有政策相冲突的地方，还需要进行系统性地梳理、修改、清理等，这项工作量将是非常庞大的。“事权落实的每一条都是牵一发而动全身的，绝不是某一个部门的事情”，他强调，作为政策落实的主体单位，深圳需要充分发挥敢闯敢试的创新精神。
创新型城市属性将继续强化
经历过去40年发展，深圳已成为国际知名的创新型城市。
2019年，深圳全社会研发投入经费达到1328亿元，占GDP的比重达到4.9%，该数据在全国居于前列，在发达经济体国家中亦处于前列。从产出看，去年深圳PCT（国际专利申请量）达到1.75万件，占全国的1/3，已经连续16年位居全国各大城市首位。
此次中央送出的改革“大礼包”还将为其继续强化优势。
科技部副部长徐南平表示，科技部将以创新型城市建设为抓手， 支持深圳加快建设一批重大创新平台，主要是做到“三个一流”，要建设一流的创新环境、集聚一流创新资源、吸引一流创新人才，让深圳创新型城市建设走在世界前列。
与此同时，将深入推进深圳国家自主创新示范区建设。徐南平说，深圳国家自主创新示范区是全国首个以整个城市为单元的国家自主创新示范区。国家自主创新示范区的主要功能是推动改革，下一步科技部将支持深圳以开展全面创新改革试验为牵引， 围绕创新资源配置、引才用才制度， 科技成果权属和收益分配制度等先行先试，打造科技创新治理的示范区。
力促经济社会与生态环境协调发展
下一步，应如何同步推进经济社会与生态协调发展，是深圳需解决的一个更大范围、更具战略性的发展问题。
刘世锦表示，近年来，深圳在人均GDP接近3万美元的水平上，仍能保持7%以上的高速增长，同时力争实现空气质量达标、碳排放达峰目标，在全国城市发展中走在前列。
但他提醒，深圳也面临着社会发展相对滞后制约人力资本提升、资源环境容量和城市扩展空间受限制约持续增长等挑战，“必须在拓展可持续发展空间上下一盘很大的棋”。
适应上述需要，《实施方案》提出要完善民生服务供给体制。例如，在医疗服务体系方面，支持开展国际前沿药品临床应用；在教育方面，扩大在深高等学校办学自主权；在社会保障方面，加快构建创新型医保制度；在文化体育方面， 开展体育消费城市试点等。
健全生态环境保护制度是深圳可持续发展的重头戏。对此，官方明确将完善生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单等“三线一单”生态环境分区管控体系，开展重要生态空间资源确权登记，扩大生态系统服务价值核算范围等。
提升城市空间统筹管理水平也成为促进深圳经济社会生态协调发展的当务之急。《实施方案》提出的措施包括，推动在建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，按照海域的水面、水体、海床、底土分别设立使用权，促进空间合理开发使用；开展深化自然生态空间用途管制试点，推动资源使用审批全链条融合等。
改革的目标、重点、政策确定之后，改革的机制至为重要。那么，在《实施方案》落地后，顶层设计与基层试验应如何做到有机结合？
“真正的改革是体制机制政策的创新，而创新本质上是一个试错过程。”刘世锦强调，中国经济进入中速稳定增长期，如何实现创新驱动的高质量发展，哪些行业、哪些地方能够率先突破，哪种办法切实管用，还有很大不确定性。需要调动社会各方面去参与、去试验， 给出较大试错空间，好的体制机制政策在这个过程中才能逐步形成。