本刊记者 张菀航
“坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会。”十九大报告中的庄严承诺掷地有声。
早在2015年的中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记就曾强调，扶贫开发投入力度，要同打赢脱贫攻坚战的要求相匹配。
回顾十八大以来我国扶贫资金投入的相关情况，可以看到，2013 年－2017年，中央和省级财政专项扶贫资金共计4642.1亿元；截至2017年8月底，全国累计发放扶贫小额信贷3650.57亿元；此外，22个有易地扶贫搬迁任务的省份累计承接2016年、2017年易地扶贫搬迁资金共约2914.6亿元。
千亿级别的投入，承载着党和国家脱贫攻坚的魄力和决心，也牵系着每一位贫困群众对美好生活最朴素的向往。由此，扶贫资金的精准使用，自然成为“脱真贫、真脱贫”的关键命题。
资金效益待提升
“十九大报告对脱贫攻坚提出了新任务、新要求，体现了党和政府的担当。我们也必须充分认识到，脱贫是一项艰巨任务，更是一项长期积累的问题。打赢脱贫攻坚战，仍面临着很大的挑战。” 国家发改委社会发展研究所副所长、研究员常兴华在接受《中国发展观察》采访时表示。
“首先需要认识到，越往后脱贫攻坚的成本越高、难度越大。” 常兴华说，从现阶段看，经过多年努力，容易脱贫的地区和人口已经基本脱贫，剩下的贫困人口大多贫困程度较深，体弱多病，文化程度不高，缺乏一技之长，自身发展能力较弱，绝大多数是“空巢老人”、留守妇女、儿童和困难户。相比之前出台一项政策、采取一项措施就可以解决成百万甚至上千万人贫困难题的情况，如今减贫的政策效应相应递减，需要以更大的投入实现脱贫目标。同时，还要充分考虑到部分脱贫群众因灾、因病、因学再次返贫的情况。
据今年6月发布的有关财政扶贫资金管理使用情况的审计报告显示，总体上看，全国各地贯彻落实中央脱贫攻坚部署，农村贫困人口减少1240万，贫困发生率下降到4.5%。
与此同时，报告中指出，被重点抽查的20个省中的158个国家扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区县中，105个县的11.34万名建档立卡贫困人口基本信息不准确或未及时更新；53个县的189个项目因脱离实际、管护不到位等，建成后改作他用或废弃，涉及扶贫资金1.41亿元；24个县的56个项目与贫困户利益联结较弱；19个县已脱贫人口中，有1.7万人存在多计预期收益或义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”未落实等被提前脱贫问题；有119个县财政涉农资金统筹整合试点推进慢，基本还按原渠道、原方式，分头申报、实施和管理，其中84个县形成闲置资金19.54亿元。
“当前，在打赢脱贫攻坚战的号召下，各级党政领导高度重视， 层层压实责任，各地广泛组织和动员资源瞄准贫困人口、贫困村、贫困县和连片特困地区，扶贫脱贫成效显著。而在扶贫脱贫压力大、任务重、时间紧的形势下，少数地方出现一些不良倾向，值得重视。” 中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥坦言。
李国祥列举了一些地方在脱贫攻坚实践中走过的误区和弯路。比如，个别地方把财政用于扶贫的资金或者分配给贫困户的贷款用于企业，或者入股企业。这种做法虽然可能会给贫困户少量的分红，但贫困户没有机会参与产业发展，所得收益非常有限。此外，也出现过扶贫资金被挪用、挤占等个案，甚至偶尔也会发生扶贫资金被侵吞和私用等严重违纪违法事件。
接受《中国发展观察》采访的中国社科院农村发展所研究员杜晓山同样表示，脱贫攻坚的任务仍十分繁重艰巨，一些地方存在扶贫举措不实，扶贫资金在具体使用中尚需进一步精准聚焦等问题。比如，贫困县涉农资金统筹整合试点推进缓慢，基层扶贫资金统筹和监管还未完全到位。据审计部门报告显示，75%的抽查县涉农资金统筹整合试点进度慢，甚至没有出台相应的整合方案，一些地方整合资金不完整、拨付不及时、项目审批权也未下发到县。
常兴华也提及，当前不少地方不同部门对扶贫投入仍是碎片化的，资金使用分散，整合难度很大。扶贫资金同农村低保、新农保、医疗救助、危房改造、教育救助等政策尚未有效衔接。对项目布局、建设内容和资金安排也缺乏统筹协调，容易导致项目重复建设、资源错配、资金分散。“这几年， 不少地方在力推大扶贫，希望形成扶贫的合力。目前看，还存在不少工作不到位的地方。大扶贫的格局仍待进一步形成。”
“不可否认，所谓滥用扶贫款、贫困县‘炫富’等一系列扶贫乱象，给脱贫攻坚工作带来了阻碍。十九大报告强调要‘脱真贫、真脱贫’，是对总体扶贫工作的要求，更是对解决种种扶贫乱象问题提出的要求。”常兴华进而指出，体制机制问题仍是关键性的考验。比如，一些地方表面上建立了精准扶贫工作机制，但实际上禁锢在“大水漫灌”的传统观念和方式中。并且，与体制相配套的扶贫方式、手段等仍有进一步改进完善的空间。
优化考评办法
十九大报告中针对财政资金的使用，提出“全面实施绩效管理”。这对于进一步优化扶贫资金管理的相关机制安排，有着怎样的指导意义？杜晓山认为，这就要求，一方面坚持实施最严格的考核评估，提高使用效益；另一方面坚持巡查制度，强化扶贫领域监督执纪问责，强化各级党政一把手负总责的责任制。
在考核评估方面，近日，财政部、国务院扶贫办修订印发《财政专项扶贫资金绩效评价办法》，对脱贫攻坚期内财政专项扶贫资金分配、使用、管理等工作绩效的评价作出全面规定，已于9月30日施行。
相较于2008年印发的试行办法，此次新修订的办法体现了怎样的继承与创新？杜晓山说，“此次办法和指标的完善，其目标是突出脱贫成效，强化监督管理，保证财政专项扶贫资金管理使用的安全性、规范性和有效性”。
“新修订的《财政专项扶贫资金绩效评价办法》定位更高。” 国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员伍振军在接受采访中表示，十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视扶贫工作。此次新办法的依据就是《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。
伍振军具体分析道，在考核内容方面，新办法将其调整为资金投入、资金拨付、资金监管、资金使用成效等。由此看来，考核内容更加明确具体，更具可操作性和针对性。在考核结果方面，划分为优秀（≥90分）、良好（≥80分， ＜90分）、及格（≥ 6 0 分， ＜ 8 0 分）、不及格（＜ 6 0 分）。相较于之前制定的ABCDE五个级别， 考核力度更大。
李国祥表示，新办法根据脱贫攻坚战形势变化，增加了扶贫资金“精准使用情况”和“扶贫人口减少”的考核指标，对扶贫资金是否瞄准建档立卡贫困户、项目实施与脱贫成效进行评估。同时，新办法还对财政专项扶贫资金信息公开和监督检查执行、贫困县财政涉农资金整合等方面加强了考核。这样， 有助于促进各地进一步提高扶贫资金的精准度。
“此外，针对一些地方财政专项扶贫资金年底出现较多结余和日常支出进度慢等现实问题，在加大资金规范使用监管力度的同时，新办法在实际评价时增加了‘资金结转结余率’和‘资金拨付进度’等指标的权重。”李国祥指出，这有助于财政扶贫资金及时使用， 确保贫困人口如期脱贫和贫困县如期摘帽。
李国祥进一步建议，目前，针对各类财政扶贫资金加大评价考核结果与其分配挂钩出现的新情况， 需要改进分配办法。一些地方财政扶贫资金拨付缓慢，还有一些扶贫项目建设周期长、招投标程序复杂，直接影响到财政扶贫资金使用效果。对此，基层扶贫主管单位和责任单位可考虑将扶贫项目规划、招投标等工作前置，改变过去在财政扶贫资金到账后才开展相关工作的传统做法，缩短财政扶贫资金到位后账上停留时间。
“特别是对于扶贫资金的绩效评价较高的地区，应加大奖励力度，使之成为财政专项扶贫资金分配的重要因素之一。”伍振军建议。
杜晓山表示，财政专项扶贫资金的绩效评价结果可用于以下几种形式，以深化激励作用。一是将评价结果纳入省级党委和政府扶贫开发工作成效考核，并通过中央财政专项扶贫资金，对综合评价好的省份进行奖励。二是将评价结果作为财政专项扶贫资金分配的因素之一，对表现优秀和良好的省份，分东、中、西部给予差别化奖励。三是根据《财政部、国务院扶贫办关于进一步做好贫困县涉农资金整合工作有关事项的通知》中关于“中央财政通过财政专项扶贫资金对整合成效好的省予以奖励”的要求， 依据财政专项扶贫资金绩效评价结果（贫困县涉农资金整合成效得分），对贫困县涉农资金整合成效好的省份进行奖励。
“评价财政扶贫专项资金，主要目的之一是促进扶贫资金分配和使用的激励约束机制的完善。”李国祥说，一方面，评价结果会与下年度财政专项扶贫资金的分配直接挂钩，且纳入党政工作成效考核。另一方面，财政专项扶贫资金使用出现违纪违法情况时，会予以扣分处理。这样有助于提高财政扶贫专项资金的使用效率和效果。
问责微腐败
十九大报告中明确指出， “加大整治群众身边腐败问题力度”。当下，精准扶贫所面临的基层治理挑战不容忽视， 如何严防扶贫资金使用领域的“微腐败”，打通政策落实的“最后一公里”？为此需强化监督执纪问责，建立巡视巡察上下联动的监督网尤为重要。
中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英在接受《中国发展观察》采访时，提及了一个当下值得注意的现象，即贫困人口的识别成本很高，很大程度上是由于农村存在的固有机制造成的。比如说， 一些村干部把脱贫的救助金发放给了非贫困村民，或是尽管在公开场合发放了救助金，但事后收回。面对上述情况，多数当事人不会去举报。这在很大程度上是基于农村的社会关系，特别是贫困地区的农村社会关系，穷人对权势人物的依附习惯。这种情况并不少见，只是如果不做深入调查的话，很难发现， 就会使得一些真正困难群体，失去享受脱贫政策的机会。
李国祥同样指出，各类财政扶贫资金的分配和使用涉及多个层级的多个部门以及多个主体，特别是精准扶贫资金往往要落实到建档立卡户和贫困村，监管难度大，微腐败发生率高。
“脱贫攻坚战越到决胜的最后阶段，实际工作者肩负的责任就越重，扶贫资金使用随时都可能出现风险。”李国祥建议，为了确保扶贫资金精准安全高效使用，一方面，在进一步完善精准扶贫资金相关制度让扶贫干部不能腐的基础上，要加大执纪问责力度，严查各类违规违纪违法行为。发挥基层纪检、监察等部门积极作用。发现财政扶贫资金违规违纪使用的任何线索，要及时查处，一查到底，对于私分和侵占财政扶贫资金等违法行为，要加大惩罚力度，保持惩治微腐败的高压态势。另一方面，要加强教育、建立健全防治微腐败的长效机制，做好相应配套工作。
“特别是，要结合当地实际情况，探索创新扶贫领域防治农村微腐败更加具体可操作的办法。” 以一则较为普遍的现象为例，当下有很多农村干部往往不在乎党纪处分，讲大道理又很难对其形成有效约束。对此，李国祥基于近日在江西赣州就扶贫资金监管开展调研的有关情况，总结了值得推广的有益实践。一是当地高度重视扶贫微腐败防治的宣传教育，贫困村和扶贫乡镇重要位置显著张贴防治微腐败方面的标语和宣传画。还有一些乡村要求每个主要领导包一棵廉洁树或养一缸廉洁鱼，时时刻刻警醒要廉洁防腐。有的地方纪检部门将近年来发生在当地扶贫领域的腐败案件集中起来形成《基层微腐败典型案例汇编》，发放给乡村干部，用身边事教育乡村干部，把警示教育做实，效果明显。当地还加大农村扶贫干部廉洁奖励力度，如在扶贫资金使用考核中没有出现违纪违规违法的村干部，每月可以获得廉洁奖励金，从而有效地激励了农村扶贫干部不想腐、不愿腐。
“党中央对于之前扶贫进程中出现的问题，尤其是出现的弄虚作假、贪污受贿等违法违纪问题有着清醒认识和科学判断，强调‘老虎’‘苍蝇’一起打。”杜晓山进一步建议，要坚持和完善资金项目公告公示制，保证群众的知情权和监督权；充分发挥审计、纪检、监察等部门作用和驻村干部的专业能力和信息优势加强监管，加大违纪违法行为惩处力度；逐步引入社会力量，发挥社会和舆论监督作用。把加快资金使用进度作为工作重点，把县乡村作为扶贫资金监管重点，切实发挥财政扶贫资金使用效果。
健全长效机制
脱贫攻坚，时间紧任务重。“现在到2020年只有3年多的时间， 确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫，难度还是不小的。”常兴华坦言。
十九大报告提出的“坚决打赢脱贫攻坚战”是中国共产党作为一个有担当、负责任的执政党向世界所作的宣示。“确保2020年如期实现脱贫攻坚目标，是我们党作出的庄严承诺，是中国特色社会主义的本质要求，是必须完成的硬任务，绝无退路，消除绝对贫困要经得起历史和实践的检验。”杜晓山说道。
他进而强调说，在中国特色社会主义的新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而贫困现象的存在，就是这种矛盾的具体体现之一。“因此，最大限度地降低贫困发生率，增强广大民众的获得感，必须将解决贫困问题放到特殊重要的位置。这需要动员全党全国全社会投入更大的力量到扶贫工作中，进一步创新扶贫工作方法，尽快构建一套政府、社会与贫困者个人共同参与的扶贫工作体系，建立起扶贫脱贫的长效机制。”
除上文所探讨的扶贫资金管理机制的进一步规范成熟外，在探索脱贫攻坚长效机制建设的路径中， 还需聚焦哪些着力点？十九大报告中的一系列部署和要求，提供了更为明确的思路和方向。
十九大报告指出，要注重扶贫同扶志、扶智相结合。伍振军表示，贫困人口既是扶贫工作的受益者，更应是扶贫工作的参与者和实践者。关键是要提高贫困人口参与扶贫工作的主动性、积极性。
李国祥认为，这就要求必须把教育扶贫摆在更加突出的位置。创新贫困人口参与机制，不断提高贫困人口组织化水平，建立健全贫困人口利益与需求表达机制。加快转变贫困群众观念，让贫困群众实现“要我脱贫”向“我要脱贫” 转变。
党国英强调，农村贫困发生的直接原因是农户不能充分就业，其背后则涉及体制、基础设施、技术以及教育等多重原因。解决这些方面的问题，需要加快城乡一体化发展进程，在农村建立合理的人地比例关系，使留在农村的居民进入现代社会分工体系，成为有效率的、实现充分就业的职业农民。
十九大报告指出，要深入实施东西部扶贫协作。对于加强跨区域扶贫协作， 建立互助帮扶机制，常兴华建议，要通过政策支持和激励手段， 推动长江经济带发达省市对贫困地区的帮扶工作，推动下游发达省市参与对口帮扶，尤其在人才交流、产业合作、教育培训以及协作发展上对区域内贫困地区予以帮扶和支持。并且，要继续做好上海、江苏、浙江对上游贫困地区和三峡库区对口帮扶，引导下游企业参与中上游贫困地区扶贫开发。
十九大报告指出，要重点攻克深度贫困地区脱贫任务。杜晓山强调说，深度贫困地区和群体是“贫中之贫、困中之困”，打赢深度贫困地区脱贫攻坚仗，是坚决打赢脱贫攻坚战的重中之重。
在党国英看来，极端贫困的人口脱贫确实是我们近几年内急需着重解决的重大问题。而与此同时， 还要考虑逐步扩大可获得体面生活的这部分群体范围。
十九大报告指出，要做到脱真贫、真脱贫。杜晓山提醒道，要坚决反对“被脱贫”、数字脱贫、虚假脱贫。这就必须结合贫困地区和群体的自身特点，采取更加切实有效的办法，下“绣花”苦功，精准对接贫困人群的脱贫需求，做到“六个精准”“五个一批”，在产业扶贫、生态扶贫、移民扶贫、教育扶贫和社会保障兜底上做好文章。
伍振军认为，加强和规范扶贫资金使用管理，关键在于监督。应积极发挥社会监督、媒体监督、纪委监督等全方面监督管理作用。建议进一步改进贫困识别方法和瞄准机制，建立贫困对象动态监测管理机制，可以在一段时期内监测是不是脱真贫、真脱贫。
十九大报告指出，要坚持大扶贫格局。对此，伍振军强调说， 十九大要求动员全党全国全社会力量参与脱贫攻坚工作，将脱贫攻坚提升到前所未有的新高度，体现了党中央的高度重视。
“集中力量攻坚是我们的优势，凝聚社会力量帮扶也是我们的优势。”杜晓山说，在实践中，我们形成了不少有益经验，概括起来主要是，“加强领导是根本、把握精准是要义、增加投入是保障、各方参与是合力、群众参与是基础”。这些经验弥足珍贵，要长期坚持。在社会主义中国的大家庭里，扶贫从来不是一个地方、一个单位、一个人的事。扶贫开发是全党全社会的共同责任，大扶贫格局便是完整地体现了社会主义制度的优越性。