《卖炭翁》里的“政府采购”

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陈忠海

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白居易写的《卖炭翁》,讲述了一位烧炭老人历尽艰辛把自己生产的木炭拉到集市上卖,却被一伙人强买强卖。这不是诗人的虚构而是历史的写真,反映的是唐代所谓“政府采购”的真实状况。

和市宫市

白居易在《卖炭翁》的标题下还有4个字的注:“苦宫市也”。关于宫市,韩愈在《顺宗实录》中说:“旧事,宫中有要,市外物,令官吏主之。与人为市,随给其直。”宫是皇宫,市不是市场而是买的意思,皇宫需要物资派人去买就是宫市,也可以理解为“政府采购”。
“政府采购”在中国古代不是新鲜事,战国时李悝在魏国变法,一条重要的措施是“平籴法”,具体做法是:视农作物收成好坏分好年和坏年,并各分为三等,国家在好年收购多余的粮食,到坏年再把粮食平价卖出,“虽遇饥馑水旱,籴不贵而民不散”,这种以政府采购形式调节粮食价格以防止“谷贱伤农,谷贵伤民”的做法,被后代广泛采用。
汉宣帝时设立了平籴仓,东汉初年又设立常平仓,晋武帝时制定了“通籴法”,北魏中期实行了“和籴制”,到了南朝,政府出面大规模采购的物资除粮食外还有丝绵、纹绢、绳、布匹甚至蜡等。除此之外,汉武帝时期推行的“均输平准”、王莽改制时推行的“五均六管”也都涉及政府采购。在采购中,历代均强调要在公平与自愿的基础上进行,称和买、和籴,采购行为也称和市。
到唐代,政府采购达到了空前的繁荣,一方面,随着国家的统一和国力的不断上升,政府的采购能力增长,又由于军事、外交活动频繁,采购的需求也进一步增加;另一方面,由于经济和对外贸易的繁荣,物资也极大地丰富起来,采购的种类越来越多。
唐代实行租庸调制,后又改行两税法,过去实物征税的做法逐渐改为钱物并行,钱在税收中的比重不断提高,政府通过征税而直接掌握的物资越来越少,对外采购的需求量也就加大了。这一时期皇室、贵族以及官僚的生活日益呈现奢靡化,政府采购的东西也五花八门起来。这样,在传统和市的基础上有了专门为皇室采购物资的宫市,所采购的东西除粮、布等日用品以及马匹、车船等战略物资外,还有林木、畜类、渔业、矿产以及金银珠宝等奢侈品,《卖炭翁》里的木炭就是宫市经常采购的物品。

规定细密

唐朝政府意识到如此大规模的采购活动,如不严格管理,势必造成许多弊端,如扰乱经济秩序、侵害百姓利益、滋生贪污腐败等,所以在制度上做出了细致而严格的规定。
唐朝的政府采购分为中央和地方两个系统,中央以户部为管理中心,户部下面有3个司有这方面的职责,且各有区分:度支司负责下达纳入国家预算的采购项目的政令,如大宗采购粮食以平抑物价就由该司负责;金部司主要负责采购资金的调拨;仓部司则负责物资的支用。上述3个司各有执掌,起到互相制衡和监督的作用。其他一些特殊物资的采购则分别落实到专门机构中,如为全国驿站系统采购物资由兵部下设的驾部司负责,供应外国朝贡使臣的物资由礼部下设的主客司负责,皇室的物资供应根据其品类不同分别由司农寺、少府监、上林署等负责,《卖炭翁》里提到的木炭就是由司农寺下设的钩盾署负责采购的。地方上大宗物资的采购,一般要有尚书省的指令,由刺史、县令等地方行政长官负总责,由仓曹、司仓参军等负责实施。
无论和市还是宫市,按照初衷其交易必须“两和”,唐玄宗在《加钱朵常平仓米敕》中强调“百姓有祟易者为收籴,事须两和,不得限数”,也就是买卖双方要在自愿的基础上交易,在《唐律》中也规定“强市者,答五十”。对交易中的度量衡也有规定,根据《唐六典》,政府采购中使用的度量器具全部统一制作,各级地方政府使用的也都由朝廷统一颁发,防止有人做手脚,《唐律》还规定“诸校斛斗秤度不平,杖七十;监校者不觉,减一等;知情,与同罪”,惩处相当严厉。
政府采购的交易场所必须在“市”中进行,唐朝在东西两京、各州县都设有“市”,除普通的“市”还有军市、草市等专业化市场以及诸仓等籴买粮食的地方,如果因为各种原因不能在这些市场里公开交易,也要“专门置场”,类似于专项招标,保证交易公开透明。
价格是交易的关键,唐朝对政府采购物资时如何确定价格也有细致规定,李锦绣在《唐代财政史稿》中说:“唐前期的物价是由行人根据市场交易情况,将一物三等九价集中于市,市留为案并旬一申州,州季申户部,中央及地方官府不制定物价,而是根据实际交易中的物价立案存档,这是唐前期的物价原则。”一般来说,就是根据市场行情对某一物资做出3种估价,政府采购时选用中间估价,如不执行这项规定,按坐赃论处,如果以此牟利,视为盗窃罪,即《唐律》所说:“诸市司评物价不平者,计所贵贱,坐赃论;入己者,以盗论。”
除此之外,唐朝对政府采购物资过程中的运输、过关检验、仓储等也都有细致的规定,比如运输一项,哪种物资用人力运、哪种物资用畜力运、运费如何计算、路上限定多长时间等都规定得很具体。

监察审计

不仅如此,唐朝对政府采购事项还有严格的监察和审计程序,规定也十分严格。
政府采购、尤其是大宗物资的采购,必须有文书作为凭据,相关的物资采购管理部门是制作和发布这些文书的机关,其主要集中于各部。唐朝实行“三省六部制”,六部设于尚书省,即物资采购的“批文”由尚书省负责,而对于这些文书的执行情况,中书省和门下省对其进行监察,《旧唐书》职官志说“若承命出纳,则于中书、门下省覆而行之”,根据这项规定,尚书省各部制定的采购计划须经过中书省、门下省的审核才能执行。
唐朝还有专门的监察机关,即御史台,对政府采购事项的监察是御史台重要的日常工作之一,尚书省所辖6个部、24个司,御史台都有权监察他们的工作,具体到政府采购事项,中书省、门下省偏重于“文书监察”,重点是采购文书的审核、把关,而御史台则对采购过程进行监察,重要物资入库时御史台要派人现场监督。在唐朝著名法律专家张鷟撰写的《龙筋凤髓判》中有记载:“郎将侯珪使西域市马,属碛石乏食,遂将赍马价籴食以救之,并免饥饿。御史弹不承制命,擅用官物。”
除了这些,唐朝还设有大量勾官,其主要职责是“勾检稽失”,王永兴在《唐勾检制研究》中解释:“勾检的主要内容有二:一为‘失’,即公事失错,也就是处理案件违反了制度;二为‘稽’,或曰稽程,也就是没有在国家规定的日程内把案件处理完毕。前者是把事情办错了,后者是把事情办慢了,办错办慢都是国家不允许的,都应由勾官纠出。”在政府采购中哪些行为违反了制度规定、哪些工作办理得缺乏时效,都是勾官关注的内容,比如《唐六典》规定采购文书办理时限为“小事五日,中事十日,大事二十日”,如果超过了这个时限还没办,勾官就有权纠举。
勾官不仅设置于中书、门下省,在中央和地方的各级官府里也普遍设置,据王永兴《唐勾检制研究》提供的数字,唐朝在全国设有勾官3513人,其中四品2人,五品4人,六品5人,七品、八品256人,九品1573人,流外品1673人。据开元二十五年(735)的统计,当时的文武官员人数为18800多人,勾官在其中占有相当大的比例。这么一支庞大的队伍不可能整天“喝茶看报”,他们的工作内容十分广泛,就政府采购一事来说,勾官不仅负责事前监督也负责事后审计,审计的形式很多样,可以对各府库的日报、旬报、月报、季报、年报等进行调阅和查实,也可以开展有针对性的专项审计和现场审计,及时发现其中的问题和案件线索。
刑部还设有比部司,它独立于财政系统之外,《唐六典》说“凡京师有别借食本,每季一申省,诸州岁终而申省,比部总勾覆之”,根据这项规定可以判断,比部司的主要职责是对各类“预算外”资金的使用进行审计。

弊从何来

考察唐朝对政府采购做出的制度安排,可以看出其规定不仅细致复杂,而且处处体现相互制衡的特点,至少从形式上看这种制度体系是相当完备的。
然而《卖炭翁》里却描述了另外一种场景,这首诗写于唐宪宗元和初年,是史家所称的“元和中兴”时期,其所揭示的事件至少说明当时在政府采购物资时存在3个问题:一是强买强卖,二是压价收购,三是以物充钱。
这些问题都是现实的真实写照,批评和市的文字在史籍里比比皆是,《唐会要》记载“今虽和市,甚于抑夺”,《新唐书》记载“今河南牛疫,十不一在,诏虽和市,甚于抑夺”,唐睿宗景云二年(711)监察御史韩瑰上疏说“顷年国家和市,所由以克剥为公,虽以和市为名,而实抑夺其价”。
事实上,强卖强买成为唐朝政府采购中的常态,有时物资出现紧缺,有关部门不管不顾,仍将采购计划强行摊派下去,称“配户和市法”,《新唐书》记载“旧有配户和市法,人厌苦”。还有的,东西被拿走了却拿不到现钱,《新唐书》记载“京兆积岁和市不得直”,不仅“打白条”,而且赖账长达一年之久,比较而言卖炭老翁用一车炭换来了“半匹红绡一丈绫”也就不是什么稀奇的事了。在采购活动中,官员贪污受贿、借机牟利、坐赃自盗、挪用官物以及浪费失职现象更经常发生,种种现象屡禁不止。
造成这种现象的根源在于买与卖的双方在市场地位上并不对等,严密的规定本想破除经济行为中的政治特权,但这种特权显然不是几纸文书就能破除得了的,负责经办的人对此也心知肚明。政府采购的物资往往都具有刚性的要求,当国家财政充裕时买与卖的矛盾可能还不大,当财政出现困难时,对于“下面”在采购中的胡乱作为“上面”也只能睁一只眼闭一只眼了,在这种情况下,任何美好的制度规定也只能成为一纸空文。
从制度本身来说,尽管规定看似严密但仍有漏洞,在很多环节都有较大的人为操作空间,比如价格评估,如何确定一种物品的合理价格是个复杂的问题,除非经办的人愿意秉公执法,否则只会流于形式。再比如,朝廷规定采购的资金可以“钱帛兼行”,把本来就复杂的事搞得更复杂了,用于支付的物资值多少钱、“半匹红绡”外加“一丈绫”能否与一车木炭等值?这些事谁能说得清、谁又愿意把它真的说清?
表面漂亮的规章制度从来都不是万能的,有时候文字越漂亮就越有蹊跷。至于监察和审计,其效率也并非来自制度如何规定,而来自负责执行的人如何理解与执行。同样一场审计,看看报表也能完成任务,也可以写出看起来无懈可击的“审计报告”,干嘛不这样做呢?

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