作者：邵挺
土地财政应该是过去10多年出现频率最高的一个词，它涉及范围很广，既可以上升到对中国经济增长、发展模式的探讨、也具体影响着地方政府、开发企业甚至每个具体个人（拆迁户和被征地农户）的行为逻辑。对此也有两类不同评论，虽然绝大多数研究者都认为，土地财政在我国过去多年的高速增长中扮演了“发动机”和“加速器”的重要角色，构成了中国式增长模式的重要内容。但在涉及“土地财政”模式能不能延续、未来改造的模式等问题时，就出现了二类截然不同的观点。
一类观点认为“土地财政”应该到了退出历史舞台的时候，以土地国有制为内核、政府垄断征地权为中心的土地出让行为，“与民争利”，发展到目前这个阶段，弊端已经远大于益处，需要尽早设计退出路径。另一类观点则针锋相对地认为，“土地财政”不能退出，仍然是未来经济中高速增长的重要驱动力，提出“以土地财政为核心的中国城市化模式不能轻易改弦更张”，否则不仅影响我国“新四化”（工业化、城镇化、信息化和农业现代化）的顺利推进，还可能影响“两个一百年”目标的实现。一些学者甚至把“土地财政”模式的存废跟能否跨越“中等收入陷阱”、成为现代高收入国家等现实挑战和长远愿景联系起来。这就更需要客观、准确、全面地理解土地财政的概念和内涵。笔者认为，现在对“土地财政”的许多讨论，缺乏对一些最基本概念的准确界定和把握，导致许多讨论不在同一个概念体系里进行。准确、清晰地界定什么叫“土地财政”、哪些内容属于“土地财政”，这是讨论问题前首先要澄清的。笔者打算用三次专栏来分析土地财政问题，第一次先给出土地财政的准确定义，再澄清社会上几种常见的误区，第二次分析土地财政和土地金融的现状和未来挑战，第三次再分析如何逃出“土地财政”陷阱，即从“土地财政”过渡到建立规范的地方税收体系。
笔者看到最早系统分析土地财政的文章，是2006年国务院发展研究中心土地课题组蒋省三和刘守英发表的《土地财政的缘由与风险》一文，但没有对土地财政的概念进行准确界定。之后，就笔者看到的绝大多数文章，对土地财政的概念使用非常混乱，概括一下，主要有三种不同的定义。一类是土地出让合同价款等于土地财政，这是最常见的一类定义。比如，2013年全国土地出让合同总价款是4.2万亿元。许多学者和媒体就宣称2013年“土地财政”达到4.2万亿元。另一类是把土地出让合同价款加上城镇土地使用税和耕地占用税，其总和称为“土地财政”，按照这类口径，2013年的“土地财政”就是45527亿元。第三类就是把实际缴入国库的土地出让收入称为“土地财政”，比如2012年的“土地财政”就是28886.31亿元。
仔细分析上述三个定义，实质性的差别不大，都是把土地出让收入等同于或者基本等同于土地财政。第一类和第三类的定义很接近，主要是对土地出让收入的定义略有差异。从数量上看，当年实际缴入国库的土地出让收入与土地出让合同总价款相差不多。比如，2012年出让签订合同总价款是26900亿元，与28886.31亿元的实际入库收入少了2000亿元左右。主要是有些出让合同是在年末签订的，但要等到明年初才能缴入国库。第二类定义也就是加了跟土地相关的两类税种，但跟土地出让收入相比，这两类税种的收入占比非常低（一般在10%以下），土地财政最重要的组成部分还是土地出让收入。
对土地财政的上述定义，只要跟地方政府官员一接触，他们就会提出一个疑问，用于出让的土地也不是免费拿来的，政府的土地储备中心要先向银行贷款，如果原来是集体土地，要先征地拆迁，提前准备拆迁款，建好回迁房，才能开始大规模拆迁，接下来又是“三通一平”、“五通一平”，把周边的市政基础设施全部弄好了，才能把土地放到交易中心去拍卖。这其中，至少有这几类费用需要支付，贷款利息、征地拆迁费用、市政配套费用等。以2013年为例，仅仅征地拆迁费用就高达20917.69亿元，还有失地农民补助、企业职工安置费850.21亿元，跟征地拆迁相关的三类费用就占到全年实际缴入国库土地出让收入（41266.18亿元）的53.33%。再加上前期土地开发（主要是基础设施配套）的8350.28亿元，成本性支出就达到30357.44亿元，占出让收入的73.56%。换言之， 2013年地方政府实际的土地出让收益是10908.74亿元，占出让总收入的比重是26.44%。如果考虑了银行贷款利息成本，实际收益会更低一些。
说到这里，有学者会对统计口径提出质疑，征地拆迁费用作为成本，这个没有疑义。但不能把前期土地开发费用全部算作成本，通水、通电是跟该块出让土地密切相关，但有一些配套市政基础设施（比如建公交站点等），本来就是政府应该做的，跟出让不出让土地没有关系，应该把这一块剔出去。由于数据限制，笔者也拿不到前期土地开发费用的具体分类，但由于政府一般不可能单独为某一个小区兴建医院、学校、公交站点等市政基础设施，一旦兴建这些设施，是可以被某一区域所有的人群共享的，具有很强的外部性特征，因此笔者估计前期土地开发费用中，跟该块出让土地直接相关的市政基础设施费用占用应该不大，暂时可以忽略不计。
2013年，土地出让收益占出让收入的比重是26.44%，已远远低于2008年的43.9%、2009年的46.2%和2010年的41.6%。这说明，2008-2010年间，地方政府从出让土地中得到的收益占比还很高，但从2011年开始，由于征地拆迁费用和前期土地开发费用的急剧上升，地方政府实际可支配的土地收益占比在快速下降。因此，笔者先给“土地财政”一个宽泛的定义，就是“地方政府实际可支配的土地出让收益”，简单地算，就是土地出让收入（合同总价款或实际缴入国库收入均可以）减去各类成本性支出。按照这一定义，2013年“土地财政”应该是10910.78亿元。
从程序上讲，2008年开始土地出让收入管理体制进行根本性调整，变得更加规范。2007年前土地出让收入先缴入地方财政专户，是作为预算外资金来管理的，等扣除完各类成本性支出后，才把收益部分缴入地方国库，从预算外资金变为预算内资金。在2007年后，土地出让收入全部纳入地方政府性基金预算管理，实行彻底“收支两条线”，不能用于平衡公共预算。
讲清楚土地出让收入和出让收益的概念后，就可以搞清楚地方政府对“土地财政”的真实依赖程度了。刚才讲了，大多数学者简单把土地出让收入（有些把耕地占用税和城镇土地使用税也加进去）占地方本级财政收入的比重，作为衡量地方政府对土地财政的依赖度，照这个算法，2013年的土地依赖度就是66%，这就是许多媒体发布“2013年土地财政居高不下，占了地方收入的半壁江山”等报道的依据。但如果按照笔者给出的“土地财政”宽泛定义，2013年地方政府对土地财政的依赖度只有21%，比前面计算得出的比例整整低了45个百分点。
再进一步地讲，扣除各类成本性支出后的土地出让收益，是不是就是完全可以由政府来支配，都能用于城市基础设施建设呢？答案是否定的。许多学者和媒体都假定地方政府获取的所有土地出让收益都是用于搞城市建设，大家熟知的一句话“吃饭靠财政、建设靠土地”就是这么来的。但事实上并非如此。
由于2008年前没有公布详细的土地出让收益的用途，笔者只能通过2008-2013年对土地出让收益的用途分解，来计算究竟有多大比例的土地出让收益是被用于城市建设的？以2013年为例，用于教育和农田水利建设支出的比重是12.45%，缴纳新增建设用地有偿使用费是14.56%，纳入国有土地收益基金占14.33%，再加上“保障性安居工程支出”、“农村基础设施建设支出”等项目，用于城市建设支出的比重只有45.3%。当然，2013年45.3%的比重是2008-2013年间最低的，最高的是2010年（67.26%），主要原因是2010年以来中央政府要求地方政府强制提取一定比例的出让收入或收益，用于教育、农田水利、保障性安居工程等支出。这样一层一层筛下来，2013年土地出让收益中用于城市建设的支出只有3775.14亿元，占土地出让收益的45.3%，占土地出让收入的比重只有9.14%。
说到这里，就可以尝试着把“土地财政”的定义界定得更加严格和准确一些，如果严格按照“土地财政”是地方政府实际可支配的收入这一定义，土地财政应该等于国有土地收益基金加上用于城市建设支出，因为除了这二项支出，其它支出占比都是中央政府规定的（尽管地方政府经常会偷换概念，尽量降低中央强制规定的支出占比），比如2011年6月1日，财政部和住建部联合发文明确指出“严格按照不低于10%的土地出让收益用于保障性工程建设”。2011年7月4日财政部和水利部联合下发的文件规定，“作为计提农田水利建设资金的土地出让收益口径，严格按照10%的比例计提农田水利建设资金”。2011年7月21日财政部和教育部联合发文规定，“作为计提教育资金的土地出让收益口径，严格按照10%的比例计提教育资金”。这样一来，按照上述定义，2013年狭义的“土地财政”只有4969.58亿元，还不到宽泛定义的“土地财政”（10910.78亿元）的一半。
看来，以前许多似是而非的概念需要尽快澄清，比如“土地出让收入或土地财政是搞城市建设的主要资金来源”、“土地财政是城市摊大饼式扩张的最重要推手”等提法和理解，不能说是错误的，但至少是不准确和全面的。很难想象，地方政府只能占用不到10%的土地出让收入用于搞城市建设，就能够满足大规模的城市基础设施建设需求（2013年，我国基础设施行业固定资产投资额达到102206亿元）。其中，肯定还有更大的驱动力来促使地方政府持续推动如此大规模的基础设施建设，笔者在下一讲会详细讲到这一驱动力，尽管仍然跟土地出让行为有关，但绝不是前面所定义的宽泛或狭义的“土地财政”，而是另外一类行为逻辑。（上）