付清芬 曹 方
精华速览：
“科创飞地”通过重塑创新链条、促进创新要素流动和创新合作机制，成为推动创新链和产业链跨区域协同的重要方式。目前，我国各地探索出“飞出地”主导型、共建共管型、市场化运营型等跨区域运营模式。本文分析了我国科创飞地建设的典型模式和主要路径，梳理了其在利益共享、政策协同等方面存在的问题，并就如何提升科创飞地发展效能提出若干发展建议，以期为各地探索建设科创飞地提供实践参考和启示。
我国科创飞地建设的典型模式
“科创飞地”是指一个地区在另一个地区设立的，以科技创新为核心功能的科创园区、科创平台等，本质上是一种跨区域的协同创新模式。这种模式通过链接和整合不同区域间的创新要素，补充本地资源，提升区域创新能力。突破传统属地管理模式，各地探索出“飞出地”主导型、共建共管型、市场化运营型三种跨区域运营模式。
（一）“飞出地”主导型
“飞出地”主导型模式通常是经济发达、创新资源富集但土地等要素成本高的地区，在欠发达或土地资源相对充裕的地区设立科创飞地，“飞出地”政府在其中占据主导地位。如深汕特别合作区由深圳全面主导建设、管理和运营；杭州在衢州等地设立飞地，由杭州主导运营，为衢州企业享受杭州创新资源提供平台。这种模式，一般由“飞出地”政府负责“飞地”的整体规划、产业定位、政策制定和重大事项决策，“飞出地”政府派出机构或平台公司负责运营管理，可以有效复制“飞出地”成熟的创新生态和管理模式，税收、GDP 等经济指标由两地按约定比例分配，部分模式中“飞出地” 的所占比重较大，以激励其增加投入。
（二）共建共管型
共建共管型模式由“飞出地”与“飞入地”政府基于平等互利原则，共同出资、共同规划、共同管理、共享收益。双方政府通常联合成立具有较强统筹协调能力的管理委员会，在土地供给、基础设施建设、产业政策、人才政策和招商引资任务等方面建立起明确的分工与协作机制， 其可持续的关键是建立科学、透明的经济指标统计分算和财税利益分享机制。如浙江的“山海协作”园区通常由两地政府共同成立管委会，协同解决发展中的问题，企业产生的税收可在一定年限内按约定比例分配。这样做既能够体现“ 飞出地” 的资源输出价值， 也能够保障“ 飞入地” 的发展权益。
（三）市场化运营型
市场化运营型模式以市场化运作为核心，由专业化的产业园区运营商、投资机构或龙头企业主导开发和管理，政府主要发挥引导和监管作用。其中，较为常见的是“飞出地”政府授权其区属或市属国企作为市场化运营主体，在“飞入地” 投资、建设和运营。这类国企虽有国资背景，但其在飞地项目中需进行市场化运作，兼顾政府战略部署与企业化运营效率，是“政府引导+ 市场运作”的结合体。如深圳市南山区通过区属国企深汇通投资控股有限公司，在江西省吉安市、广东省河源市等地建设、运营异地共建产业园。深圳市南山区政府提供政策指导和资源支持，吉安、河源当地政府则提供土地和基础配套，企业作为市场化运营主体，负责项目的整体开发、招商和管理。
我国科创飞地建设的三种路径
我国科创飞地建设主要有省际结对子、省内统筹帮扶、多点布局网络三种核心路径。
（一）省际结对子
北京市中关村作为“飞出地”到广西南宁市建设科创飞地，率先开创了省级结对子模式。这种模式目前在全国多地应用，比较典型的案例有广东深圳和黑龙江哈尔滨、广东深圳和江西赣州、江苏昆山和江西共青城等地。
深圳市在哈尔滨市建立深哈产业园， “物理空间在哈尔滨，创新基因和运营模式源自深圳”。2019 年，深哈产业园在哈尔滨新区启动建设，坚持“能复制皆复制，宜创新即创新”，系统性地复制了深圳的129 项创新政策，如招投标“评定分离”、创新型产业用地等，将深圳速度、深圳质量、深圳标准“移植”到哈尔滨。同时，充分利用哈尔滨本地科教资源，与深圳科技企业、金融资本、市场需求深度融合，加速科技成果就地转化。截至2025 年12 月，深哈产业园累计注册企业716 家， 注册资本242.4 亿元，已引进华为鲲鹏、北科生物等企业共计90 家。
深圳市和赣州市的合作，通过特区带动老区、老区支持特区，打造新时代革命老区重点城市对口合作典范。2022 年深赣两地启动对口合作。赣州实施“人才融湾”战略，在深圳设立“粤港澳大湾区人才科创中心”，常态化举办路演、对接会，吸引科创企业入驻并推动项目落地赣州。赣州市下辖的龙南市南方科技大学设立“龙南市科创（人才）飞地锂电产业技术研发中心”，同步在龙南经开区设立“南方科技大学工学院产业飞地废旧电池拆解技术示范基地”，探索“科创飞地”和“产业飞地”合作新模式， 推动资源和市场双向融合、科技创新和人才双向驱动。
江苏昆山和江西共青城的合作正在形成“昆山研发孵化+ 共青城生产转化” 模式。2023 年8 月，昆山高新区与九江共青城高新区正式签约，共建“昆山— 共青城科创飞地”。利用全国百强县之首昆山拥有的产业基础、供应链优势、强大的资本支持和成熟的市场环境，为来自共青城或双方共同引进的项目提供高水平孵化服务。将经过昆山孵化、具备产业化条件的项目，引至共青城进行规模化生产落地。由共青城提供土地、厂房和劳动力等要素资源，以及地方政策支持，实现科技成果的高效转化和产业落地。
（二）省内统筹帮扶
对于省内发展不平衡的省份，在省会及省内发展较好的城市设立“科创飞地”，让欠发达地区共享创新资源，是实现创新链和产业链跨区域协同的重要创新方式。典型实践包括浙江省“山海协作”工程、广东省“百千万工程”、湖北省建设“光谷科技创新大走廊”。
浙江省自2002 年起实施“ 山海协作”工程，支持衢州、丽水等欠发达的“飞出地”和杭州、宁波、嘉兴等“飞入地”合作共建产业园区。比较有代表性的是衢州海创园，是浙江省首个跨行政区建设的科创飞地， 由衢州市2016 年在杭州未来科技城设立， 目前已成为“山海协作”工程标杆项目，其核心模式是“研发孵化在杭州、产业转化在衢州，工作生活在杭州、创业贡献在衢州”。截至2025 年7 月， 园区已有28 个项目在“飞出地”实现产业化。衢州海创园收益分配方式充分考量了“飞入地”和“飞出地”之间的区域经济差异， “飞入地”杭州市余杭区政府采用先收后返的方式分配收益，即先以税收方式收取，然后再将区政府可以支配的税收全额返给衢州。
广东省自2022 年起实施“百千万工程”，即“百县千镇万村高质量发展工程”，珠三角城市在自身科技资源丰富的区域设立平台，为粤东粤西粤北县市提供研发孵化服务，科研成果在被帮扶地实现产业化。比较有代表性的是汕尾创新岛（深圳），2021 年在深圳市南山区挂牌成立，聚焦新一代信息技术、生物医药等前沿领域，企业在深圳进行研发和市场开拓，科技成果在汕尾转化落地。截至2025 年6 月，已有52 家入驻企业在汕尾注册，16 项科技成果在汕尾实现转化落地。
湖北省实施光谷科技创新大走廊发展战略。湖北省各地在武汉建设科创飞地，对接武汉的高端创新资源，吸引人才、技术和资金等要素集聚， 提升各地自身科技创新能力。武汉东湖高新区为核心承载区建设科创飞地， 联动武汉市武昌区、洪山区、江夏区， 辐射带动鄂州市、黄石市、黄冈市和咸宁市。依托武汉东湖高新区密集的科教资源、雄厚的产业基础和活跃的创新生态， 推动武汉创新资源向周边城市溢出和共享， 探索“ 研发、引才、引资在武汉，生产、用才、投资在当地” 的互利共赢模式。截至2025 年8 月， 已建成投入运营的科创飞地数十个，包括黄石（武汉）离岸科创园、黄冈（光谷）离岸科创中心、咸宁（武汉）离岸科创园等。
（三）多点布局网络
安徽已在长三角地区核心城市布局了多个具有代表性的科创飞地项目。宁夏回族自治区探索东西部科技合作， 在上海、深圳等地建设科创飞地。江苏省江阴市在科技创新资源密集的一线城市和重点高校所在地布局科创飞地， 初步构建“ 东西南北中” 的科创飞地网络。
安徽为深度融入长三角一体化发展战略，通过在上海、浙江等地建立科创飞地，推动“研发在沪浙、生产在安徽” 的跨区域协同发展。安徽将上海作为对接高端创新资源的“桥头堡”，对接上海等地的国家实验室、高水平大学、大科学装置等高端资源，截至2024 年底， 设立在上海的“飞入地”有9 家、杭州有4 家、南京有1 家。
宁夏回族自治区将建设科创飞地作为东西部科技合作的新探索，鼓励宁夏企业到经济发达地区“借人”“借智”， 主动对接前沿科技资源，构建跨区域创新网络。2024 年2 月，上海科创中心投入使用，成为宁夏在全国设立的首个科创飞地；2024 年12 月底， 银川市在深圳市设立银川（深圳）新质生产力科创中心，聚焦电子信息、智能硬件、低空经济等领域，为银川企业提供研发孵化的“前窗”。
江苏省江阴市通过布局“东西南北中”的科创飞地，探索出“全球研发、一线城市孵化、江阴产业化”新路径。2022 年11 月正式启动建设江阴（上海） 飞地，承接上海溢出的高端产业资源， 吸引高层次人才和优质项目落户江阴。随后，在北京、西安、深圳、武汉等地相继建立科创飞地。其中，江阴高新区在西安交通大学（创新港校区）建立了首家“飞地”—江阴高新区（西安）创新中心，并同步在江阴设立技术转移分中心，开展校地合作。
科创飞地建设面临的挑战
（一）目标有待进一步明确
一些城市在布局科创飞地前， 没有认真分析自身的人才和产业发展需求， 一味盲目跟风建设， 不能清晰定位建设目标是“ 研发在飞地、生产在本地”，还是“孵化在飞地、转化在本地”，导致后续服务、对接和承接机制缺位。一些城市在一线城市购置或租赁“飞地”场地，成本较高，若招商不力， 还容易出现厂房空置的情况， 不利于实现“ 引智引研、反哺本地” 的建设初衷。
（二）经济利益归属有待明确
科创飞地建设的核心挑战是GDP 统计和税收分成等经济利益归属问题， 入驻企业在“ 飞入地” 注册纳税， 税收和GDP 统计大多归于“ 飞入地”， “飞出地”政府投入巨大却难以获得直接经济回报， 容易挫伤其积极性。通常“ 飞出地” 在“ 飞入地” 设飞地， 目标是将研发成果带回本地实现产业化，但“飞入地”“飞出地”各有担忧和顾虑。
（三）跨区域要素协同壁垒
众多科创飞地仍然面临着人才、资金和技术等创新要素在“ 飞出地” 与“ 飞入地” 之间难以实现自由、高效、低成本的双向流动和深度融合的挑战。例如，两地在人才认定标准、职称评定、社保医保、子女教育和购房资格等政策上存在显著差异，“飞出地”政府难以将科技专项资金、产业扶持基金直接用于支持注册在“飞入地”的飞地项目或企业等，使得科创飞地难以真正形成“研发—孵化—产业化”的完整闭环，协同创新效能大打折扣。
提升科创飞地发展效能的若干建议
（一）强化顶层设计和统筹协调
一是建立高层级协调机制，由国家相关部委或省（市）政府牵头，建立跨区域科创飞地建设协调小组或联席会议制度，负责统筹规划、政策制定和重大问题决策。二是精准定位主导产业，围绕“ 飞出地”的重点产业链和“ 卡脖子” 技术， 有针对性地在“ 飞入地” 布局科创飞地， 吸引相关领域的高端人才和项目， 实现产业链和创新链精准对接， 避免盲目跟风、一窝蜂涌向热门城市。三是构建全链条孵化体系， 推动“ 飞出地” 和科创飞地的产业园区、加速器、中试基地形成“ 离岸孵化— 本地转化— 产业落地” 的全链条服务体系，确保项目“飞得走、落得下、长得好”。
（二）细化运营管理机制
一是推动制度性突破， 合作双方签订框架协议， 明确GDP、税收、人才评价、科技成果归属等核心利益的分享机制。推广“ 注册和税收留在飞入地”“税收先收后返”等收益分配方式，探索建立跨区域联合统计制度。二是优化考核评价体系，着力改革地方政绩考核办法，将科创飞地对本地产业转型升级、科技成果转化、人才引育的实际贡献纳入考核指标， 而非简单地统计入驻企业数量， 引导地方政府从追求短期本地经济指标效果转向关注长期协同创新效益。三是对科创飞地进行分级管理， 对运营效果好、示范效应强的科创飞地给予奖励和政策倾斜； 对长期运营不善、成效不彰的科创飞地进行整改或清退， 形成优胜劣汰的长效机制。
（三）加强政策协同和要素支持
一是深化科技政策协同，允许科创飞地的研发机构作为参与单位，联合“飞出地”主体申报省级乃至国家级科技创新项目。如，浙江允许在科创飞地注册或设立的研发机构作为参与单位，与浙江省内的科研机构、高校、企业等科创主体联合申报浙江省的各类科技计划项目。支持科创飞地科研人员按规定参与“飞出地”的人才计划、职称评定和科技奖励申报。二是促进人才柔性流动，推行“双聘制”“周末工程师”等灵活引才模式，解决人才在两地间的社保、公积金、子女教育等衔接问题。三是强化金融资本支持，设立跨区域的科创飞地引导基金或天使基金，撬动社会资本共同投资。如，深圳创投集团、哈尔滨创投集团合作设立深哈合作“红土基金体系”，引导资本精准投向飞地项目。鼓励银行将科创飞地入驻企业视同为本地企业，提供科技信贷支持，探索科创飞地入驻企业与本地企业同等享受上市辅导、投融资对接等服务。
作者分别为中国电子信息产业发展研究院科技与标准研究所副研究员； 中国电子信息产业发展研究院科技与标准研究所研究总监