王云平 魏 丽
内容提要：
新质生产力的主要载体是产业。为加快建设现代化产业体系，适应新质生产力形成和发展，产业政策的方向和重点不仅是培育壮大新兴产业和超前布局未来产业，还要改造传统产业；为了更好地实现产业政策目标，需要完善相应的配套机制，包括中央与地方政府产业政策上下联动治理机制、产业政策与竞争政策协同机制。
新质生产力的主要载体是产业。发展新质生产力要求通过整合科技创新资源，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，前瞻布局未来产业。必须尽快健全传统产业优化升级体制机制，完善战略性产业政策和治理体系，建立未来产业投入增长机制，加快推动新质生产力形成和发展。
新质生产力对产业政策转型提出新要求
产业政策是政府在一定时期内为实现产业发展目标（支持性或限制性）直接或间接采取的各类政策的综合，主要通过经济、法律、行政等手段来实现。为加快建设现代化产业体系，更好推动新质生产力发展，我国产业政策需要在以下4个方面进一步调整优化。
（一）需要更加精准发力
为更好适应新质生产力发展需要，我国产业政策边界、政策方向、出台时机需要更加精准。
一是政策边界要更加精准。重点解决战略性新兴产业和未来产业发展初期和早期阶段的市场培育和规范问题， 发展过程中的环保、节能、安全、质量等外部性问题，发展环境上的市场秩序和创新激励的问题，推动形成激励创新、促进发展和公平竞争的市场环境。
二是政策方向要更加精准。对于新兴产业、未来产业、传统产业等处于不同发展阶段的产业而言，要因业施策，找准产业发展的切入点， 推动传统产业改造提升，新兴产业培育壮大，未来产业前瞻布局。针对产业链关键环节技术瓶颈问题，要点链协同，补锻并举，打造具有国际竞争力的“杀手锏”技术；针对大中小企业共建共享协同效应有待深化的问题，要构建产业链龙头企业和大中小企业协同发展生态，解决企业间有效分工协调问题；针对区域同质化竞争问题，要指导各地深耕优势细分赛道，因地制宜发展新质生产力，解决新兴产业和未来产业发展同质竞争隐忧问题。
三是政策出台时机要更加精准。以颠覆性技术为核心的未来产业和新兴产业对政策供给变化高度敏感，在发展关键节点如果不能得到有效支持，其发展会受到较大影响。一方面，产业政策若明显超前于新兴概念验证和主导设计发展，容易造成一拥而上、概念炒作、新瓶旧酒等乱象；另一方面，政府监管若明显滞后于新兴技术发展，规范和标准缺失，可能导致新业态忽视安全、野蛮生长，技术负外部性造成的社会损失难以弥补，进而阻碍新技术市场化发展。政策出台时机识别是产业政策的重点和难点，既不能“拔苗助长”放大挤出效应，也不能“无为而治”错失先发优势；既不能“一禁了之”粗暴限制发展，也不能“一放了之”无视潜在风险。为此，需要根据相关产业发展所处的生命周期阶段出台相应政策：新兴产业发展政策主要是围绕如何壮大产业规模来解决制约其发展的关键性问题；未来产业发展政策则主要围绕如何孕育与布局来解决制约其发展的关键性问题。
（二）需要更加宽容试错
我国现有产业政策是典型的赶超型产业政策，政策支持的大多数行业，其发展路径是比较成熟的，政策支持举措比较明确。而新质生产力领域产业的发展，其技术和商业模式的创新具有高度不确定性、多元化和动态性特征，在产业发展初期通常需要大规模试错。要根据产业特性和产业发展周期的阶段性，转变产业政策模式，构建更加包容、更加鼓励创新的产业支持体系。第一， 加大对战略性新兴产业和未来产业发展的公共物品支持，包括促进研发、创业孵化、职业培训等方面投资，确保公平的市场竞争。第二，对于部分技术专用性强的行业，可以采取全局协调型产业政策【根据贺俊（2023）研究，全局协调型产业政策与市场增进型政策并不是完全对立的。大规模试错型产业，也可能在局部领域需要政府全局协调的恰当参与。新兴产业发展初期通常先要经历大规模试错阶段，而在这个阶段增进市场和促进竞争是重要的，当主导技术接近成熟时，全局协调才适宜介入。当然，全局协调作为一种强选择性产业政策，是市场增进型产业政策的“剩余”选项。参见贺俊：《新兴技术产业赶超中的政府作用：产业政策研究的新视角》，《中国社会科学》2022年第11期；黄群慧、贺俊：《赶超后期的产业发展模式与产业政策范式》，《经济学动态》2023年第8期】，在优先考虑研发补贴等创新激励的同时，鼓励多条技术路线共同发展，并为企业开展专用性投资提供支持。第三，考虑到新质生产力部分领域发展的长周期性和不确定性，产业政策的支持期限要进一步立足于中长期，从而能够让政策调整有更多的弹性空间（2010年国务院出台《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，考虑到战略性新兴产业占国民经济的比重不到4%，为了更好地促进其发展，当时提出的政策目标分别是5年和10 年两个阶段，战略性新兴产业由2010年的不到4%提高到了2020年的约12%）。
（三）需要更加正向多元
考虑到新质生产力领域产业发展的复杂性，我国产业政策应该采取多元化的政策措施。一是税收减免优惠，包括对特定产业和企业在一定期限内的企业所得税减免、增值税减免等，企业进口设备和重要零部件进口环节关税和增值税的减免等。二是技术改造和设备更新激励，主要是对符合国家产业政策的技术改造项目提供技改贴息贷款、缩短设备折旧年限、对国内不能生产的进口先进技术设备和零部件减免进口环节税等。三是研究开发支持，主要是针对特定产业和企业的新技术、新产品研发提供的资金支持，以及为研发创新成果产业化提供的各类资金支持等。四是政府采购和重大设备首台（套）政策，扩大新兴产业和未来产业的市场需求，引导传统产业改造升级。五是通过政府产业投资基金引导支持重点产业发展。
（四）需要更好对接国际高标准经贸规则
从国际经贸规则发展趋势看，绿色环保、贸易平衡、社会责任、数据安全等可持续和安全发展理念在全球范围广泛兴起，对世界各国企业、产品、产业提出了更高要求。新质生产力培育要和国际更高标准和规则衔接，需要在技术创新、碳排放、产业生态等方面进一步对接国际经贸高标准规则。从绿色发展政策看，要实施支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，健全绿色消费激励机制，促进绿色低碳循环发展经济体系建设。从金融政策看，金融机构应该坚持按商业标准为企业提供融资服务，国家政策性金融的服务领域应聚集在按市场标准难以得到融资，但经济社会发展又不可或缺的重要领域。从进口替代看，在国际规则许可范围内，可采取被接受的支持手段，通过政府采购、首台（套）设备采购政策等，对重点领域发放进口替代的补贴。从改进产业发展生态看，强化市场竞争优胜劣汰、资本市场兼并重组等市场化手段，政府重点关注企业兼并重组过程中出现的下岗失业、转岗就业、债务处置、产权交易纠纷等问题，关注数据“孤岛”、行政壁垒、地方保护等阻碍全国统一市场建设的不当行为。
我国产业政策的演变和成效
随着改革开放的深入与经济的快速发展，我国产业政策经历了一个由计划管理与选择性产业政策混合的产业政策体系向以选择性产业政策为主体、以功能性政策为辅助的产业政策体系转变的过程。同时，随着各项政策的落地见效，我国产业发展成效显著， 创新驱动作用日益凸显，绿色化智能化发展水平不断提高。
（一）我国产业政策的演变
1.体制转轨初期（改革开放初期至20 世纪后期）
改革开放之初，我国产业发展整体水平不高，产业结构矛盾突出。同时，我国加速由计划经济体制向市场经济体制转轨，但市场经济体制没有完全建立，政府在经济发展中仍然起主导作用。这一阶段我国实施以选择性产业政策为主导的政策模式，政策手段具有比较明显的行政色彩。针对严重失衡的产业结构，提高三次产业体系的完整性成为产业政策的重点。
2.体制改革深化阶段（21 世纪初期至2010年前后）
21世纪初，我国市场经济体制初步建立，市场在资源配置中开始发挥基础性作用。这一阶段，我国主要实施以选择性产业政策为主的政策模式， 功能性产业政策作用不断提升，财税、信贷、资源价格等经济手段日益受到重视，进一步细化和强化了对行业发展的指导，但关键领域政策手段仍然存在一定的行政色彩，政策对象仍以国有企业和大中型企业为主。同时，随着我国加入世界贸易组织，出口导向日益明显，提高产业国际竞争力成为产业政策重点。
3.新时代全面深化改革阶段（2012年至今）
经过30多年的经济体制改革，到党的十八大前后，我国市场经济体制基本建立。这一阶段，产业政策目标为“推动产业迈向中高端水平”，更加强调政府应将政策重点放在构建良好的制度环境及外部环境方面，知识产权保护、质量监管、基础设施建设等功能性产业政策显著增强，政策手段不断调整创新，选择性产业政策涉及领域逐渐宽泛，限制类产业政策仍然具有明显的行政调控色彩。同时，新冠疫情以来，为应对国际国内经济环境的复杂变化，我国将产业发展和安全上升到国家战略层面， 实现高质量发展和高水平安全良性互动成为产业政策重点。
（二）我国产业政策的成效
我国通过制定实施产业政策，有力地促进新质生产力的培育发展，取得了明显成效。主要表现为以下4 个“ 有效促进”。
1.有效促进产业结构优化升级
在政策引导下，我国产业结构不断调整优化。改革开放初期政策推动我国农业、轻纺业快速发展，初步改变了我国工业结构过重问题；从20世纪90年代中后期开始，我国第三产业快速发展，到2015年， 第三产业比重首次突破50%， 2004—2023年我国制造业比重始终稳定在25%以上。党的十八大以来，我国以五年规划为蓝图，持续培育发展壮大战略性新兴产业。根据国家发展改革委数据，我国战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重从2014年的7.6％上升至2023年的13％以上。部分领域亮点突出，如新能源汽车产量从2012年的1.26 万辆增长到了2023年的958.7万辆。
2.有效促进产业创新能力大幅增强
党的十八大以来，我国深入实施创新驱动发展战略， 围绕推动科技创新和产业创新深度融合、加快关键核心技术攻关等出台了一系列政策，不断加大科技创新支持力度。研发投入强度由2012年的1.91％ 提升至2023年的2.64％，通过政策引导和支持，我国逐步缩小了与发达国家的产业创新差距，全球创新指数排名从2012 年的第34名跃升至2024年的第11名。攻关了一批重大技术装备的核心技术和关键技术，自主设计制造的华为麒麟芯片打破美国技术封锁，全球首座第四代核电站正式投入商业运行，全球首台16兆瓦海上风电机组并网发电，国产大飞机C919、国产首艘大型邮轮投入商业运营，“祖冲之号”“夸父”量子计算云平台上线。
3.有效促进产业绿色低碳转型
党的十八大以来，我国先后印发了顶层设计文件《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》《关于加快推动制造业绿色化发展的指导意见》，并出台《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》，为产业迈向绿色低碳发展提供指导。在政策引导下，我国绿色动能加快释放。根据工业和信息化部数据，截至2023年底，我国累计创建绿色工厂5095家，产值占制造业总产值的比重超过17％，已培育了196个国家级绿色数据中心，可再生能源电力的平均利用率由2018年的15％提升至50％以上，全年环保装备制造业总产值超过9700 亿元。产业集约化水平大幅提升，2023年大宗工业固废综合利用量约22亿吨，利用率达54％；累计有78家钢铁企业3.9亿吨粗钢产能完成全流程超低排放改造，重点行业主要污染物和二氧化碳排放强度持续下降。
4 .有效促进产业智能化升级
党的十八大以来，我国始终注重数字化转型的顶层设计，从国家层面制定总体规划和战略布局，并出台一系列政策措施，鼓励企业加大数字化投入、推动传统产业转型升级、加强数字基础设施建设等，我国产业数字化取得了积极进展。根据2017—2023年瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）发布的全球数字竞争力评价，我国整体上进步明显，从2017年的第31位上升到2023年的第19位。根据工业和信息化部数据，2023年全球共有153座“灯塔工厂”，其中有62座在我国，占比超过40％；已培育了421家国家级智能制造示范工厂、万余家省级数字化车间和智能工厂；工业机器人装机量占全球比重超过50％；国家“两化”融合公共服务平台服务工业企业18.3 万家，数字化研发设计工具普及率达到79.6％，关键工序数控化率达到62.2％。
当前产业政策存在的突出问题和挑战
党的二十大报告明确指出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。产业政策作为政府引导产业发展的重要手段，应该做到“有效市场与有为政府有机结合、相互补充”。但由于我国的产业政策脱胎于计划经济体制向市场经济体制转型时期（“产业政策”正式写入我国文件是在1986年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》中； 1989年3月，国务院通过《国务院关于当前产业政策要点的决定》；1994年，国务院出台《90 年代国家产业政策纲要》）， 虽然总体上与社会主义市场经济要求相符合，但仍有需要进一步完善的空间，具体表现如下。
（一）产业政策行业聚焦度有待提升
纵观2009年以来推行的重点产业调整与振兴规划中的《产业结构调整指导目录》《外商投资产业指导目录》等重要的产业政策文件可以发现，我国产业政策涉及行业较多，既有传统产业，也包括新兴行业，涵盖领域广。而发达国家在产业支持政策制定上多注重聚焦新兴产业领域。例如，2020年美国发布了《关键和新兴技术国家战略》（CETs），每两年更新一次关键和新兴技术领域列表及各领域内的具体技术清单；2022年美国发布的《关键和新兴技术清单》中列出了20项关于未来发展的关键技术，其中不乏涉及未来产业领域的内容；2024 年2月，美国国家科学技术委员会（NSTC）发布了新一版《关键和新兴技术清单》，跟2022年版本相比，2024年版《关键和新兴技术清单》中包括了先进计算、先进制造、人工智能、半导体与微电子等共18类新兴技术领域。
（二）民营企业和中小企业对“政策红利”的获得感有待增强
民营经济是社会主义市场经济发展的重要成果，是推进中国式现代化的生力军，在稳增长、扩就业、促创新等方面发挥了重要作用，但与其贡献相比，我国民营企业、中小企业获得的政策支持有待提升。例如，一些地方在政府采购等领域对民营企业设置了不合理限制和隐性壁垒，影响了民营企业的市场准入和公平参与竞争；一些行业或领域对中小企业的市场准入门槛较高，如需要较高的注册资本、特殊资质或技术条件等，导致中小企业难以进入某些具有潜力的市场领域。
（三）产业政策手段有待优化
改革开放以来，我国为快速推进工业化进程，实施追赶和模仿战略，更多地采取选择性产业政策，对标发达国家在相同发展阶段的主导产业，在不同时期选择若干需要重点扶持的产业，运用财政补贴、贷款贴息、税收减免、低价供地、电价优惠等多种政策手段，推动资源要素流向重点产业和企业。随着我国市场经济体制的确立，我国日益重视功能性产业政策的作用，不断完善产业发展生态建设，加强产品质量安全、知识产权建设等。但囿于产业政策实施的路径依赖，我国目前产业政策手段集中在事前管理，事中事后监管有待加强，对新兴产业发展的包容性有待增强。与此同时，我国产业政策评估机制不完善，导致政策调整不及时。
加快形成适应新质生产力发展的产业政策体系
习近平总书记2024年3月5 日在参加十四届全国人大二次会议江苏代表团审议时强调， 发展新质生产力要“培育壮大新兴产业，超前布局建设未来产业”，同时指出“发展新质生产力不是忽视、放弃传统产业”。这就要求适应新质生产力形成和发展的产业政策重点，不仅是培育壮大新兴产业和超前布局未来产业，还要改造传统产业；为了更好地实现产业政策目标，还需要完善相应的配套机制。
（一）产业政策方向和重点
1.培育壮大新兴产业
一般性新兴产业发展， 依靠市场自我调节为主，政府政策主要是放宽准入，创新监管方式，为新产业新业态发展创造良好生态。战略性新兴产业是我国潜在的主导产业，政策重点包括以下几方面。一是解决战略性新兴产业关键核心技术堵点。特别是对重点国家依赖较大的关键零部件，实行“揭榜挂帅”“赛马制”等制度，支持和鼓励重点企业开展技术攻关。支持技术创新平台建设，组建国家级创新平台、产业技术创新共同体、战略联盟等，靶向制定战略性新兴产业技术路线图，对标世界先进技术，提升原始创新和引领性技术攻关能力，提高关键核心技术溢出的吸收水平。
二是增强战略性新兴产业链重点环节韧性。强化重要矿产资源保障，加强国际产业安全合作，鼓励企业建立重要矿产资源管理体系，推动重要矿产资源来源多元化。促进新兴产业与数字经济等生产性服务业融合发展，支持新兴产业融合集群发展，强化数字化服务平台企业与集群互动发展。通过市场需求拉动关键技术进步，通过政府采购等方式，稳定关键环节的产品需求，为研发的新产品提供应用和迭代的机会。三是完善战略性新兴产业发展生态建设。合理布局一批与各地区产业基础和科技创新优势相关联的重大科学装置，牵引新兴产业优化布局。完善我国战略性新兴产业标准体系，提高战略性新兴产业国际标准的话语权。加强知识产权保护， 形成良好的创新氛围。围绕战略性新兴产业所需要的创新精神、科学素养和经营管理能力等，建立多层次的人才培养体制。强化反垄断，完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面法律规范，维护市场公平竞争。
2.前瞻布局未来产业
一是前瞻部署未来产业重点领域。运用技术预见等科学方法开展颠覆性技术研判，在类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技和产业变革领域，组织实施未来产业孵化与加速计划，预测产业发展技术路线和演进趋势。
二是加强前沿颠覆技术供给。加强国家科技重大项目和重大科技攻关工程对未来产业基础研究的支持，加大未来产业发展专项资金等对企业核心技术研发投入，推动未来产业创新能力建设。鼓励龙头企业牵头组建创新联合体，联合国家产业创新平台等创新载体， 集聚产学研用优势力量，突破一批对未来产业创新发展具有体系化影响的关键核心技术， 加强前沿技术多路径探索、交叉融合和颠覆性技术供给。
三是补齐科技成果转化薄弱环节。支持高校院所、企业等联合建设一批未来产业概念验证中心，开展原理验证、技术可行性验证、产品原型制备和验证等服务, 走好科技成果转化“最初一公里”。建设细分产业领域专业化中试平台， 健全科技成果产权制度，繁荣技术交易市场，畅通“技术— 产业”流动渠道。
四是推动创新性研究成果产业化。通过场景应用加速技术、产品迭代升级。推进国家级、省级未来产业先导区建设，在特定区域内综合采用政府采购、消费补贴、资质发放、试点示范等方式持续释放场景资源，推动人工智能、量子技术、生命科学、氢能源等领域新技术新产品率先落地应用。培育未来产业集群，提升产业化能级。以企业为主体， 鼓励面向应用场景开展创新研发，支持高校和科研院所针对原创性、颠覆性技术，建设早期试验场景，谋划和布局一大批高技术产业落地，建设具有国际影响力的科技创新中心， 培育一批领军企业和具有国际竞争力的产业集群。
五是建设未来产业培育发展的良好生态。改革市场准入和监管机制，减少对未来产业的强监管，增强未来产业治理能力并完善技术风险防范机制，完善相关法律法规，完善面向未来产业的创新孵化体系、科技公共服务体系、知识产权保护体系和科技投融资体系。加强新型基础设施建设， 重点布局高性能算力、下一代通信网络、数字孪生城市等设施，为开拓全新应用场景提供基础支撑。在重点领域培育一批掌握关键资源和核心能力的“链主”企业和一批专精特新中小企业。加快完善科教融合体制机制，加强面向未来产业的人才培养和引进。
3.改造提升传统产业
一是支持重点行业和重点企业高端化智能化绿色化升级。以纺织服装、钢铁、有色等优势行业为重点，推进“三化”改造，深化新一代信息技术、人工智能、高端装备、绿色环保技术等应用，大力发展先进制造业、智能制造和服务型制造业。智能制造方面，培育一批数字化转型发展示范的优势产业集群，以场景化方式支持打造一批“数字车间”“智能工厂”“企业上云” 等示范标杆，支持建设一批综合型、特色型、专业型工业互联网平台，鼓励龙头企业带动产业链上下游整体推进数字化转型，推动工业互联网与重点产业链网络协同发展，支持重点行业建设“产业大脑”，构筑网络化生产制造和服务体系。绿色化改造方面，聚焦石化、化工、建材、钢铁、有色等重点领域，加强能效对标引领，开展减污降碳协同创新和碳捕集、利用与封存工程试点示范，建设绿色工厂、绿色工业园区和绿色供应链。强化资源高效循环利用，围绕实现资源化、减量化和无害化，培育创建矿产资源高效开发利用示范基地和示范企业，推进再生资源高值化循环利用和工业废水循环利用，探索建立“近零排放”工业园区。
二是增强产业基础能力。推进产业基础再造，加快基础零部件、基础元器件、基础材料、基础软件、基础工艺和产业技术基础等薄弱环节攻关突破和产业化应用。支持重点产业“增品种、提品质、创品牌”，加快绿色、智慧、创新产品开发，通过先进标准体系倒逼质量提升、产品升级。强化需求和场景牵引，优化“揭榜挂帅”“赛马制”等科研任务组织方式，深化重点产品和工艺“一条龙”应用，扩大创新产品应用市场。创新协同制造服务，提升工业设计、检验检测、现代物流对传统优势产业改造升级的支撑水平。布局建设跨行业共享制造平台，鼓励企业开展技术产品跨行业交叉应用，拓展传统产业技术产品价值空间。
三是优化产业发展生态。探索平台化、网络化等组织形式，发展跨物理边界虚拟园区和集群，构建虚实结合的产业数字化新生态。发挥骨干企业创新引领作用，推动先进技术和设备在产业体系内部自主研发，支持建设科技创新服务平台。加强优质企业梯度培育， 形成覆盖创新型中小企业、专精特新“小巨人”企业、制造业单项冠军企业培育体系。积极引导产业链“链主”企业联动上下游企业开展协同式改造，推动大中小企业融通发展。构建创新要素市场，打破创新资源要素流通壁垒。针对重点发展领域和行业，统筹推进融合型人才培育体制改革， 优化技术人才、管理人才以及不同层级人才的结构比例，不断壮大融合型人才规模，快速提升人才素质。
（二）完善产业政策有效实施的配套机制
1.健全中央与地方政府产业政策上下联动治理机制
中央政府主要从战略和全局层面组织实施相应的产业政策，统筹产业发展和维护产业安全。地方政府要结合本地情况，创造性落实中央的产业政策，加强对企业的服务，通过培育产业联盟、中介组织等方式强化产业链上下游企业合作，完善人才和金融等市场环境，营造良好产业生态系统， 引导产业集聚发展。
2.建立产业政策与竞争政策协同机制
强化竞争政策的基础地位，把维护公平竞争作为加强产业政策与竞争政策协同的首要原则，进一步强化公平竞争审查的刚性约束，出台产业政策前进行公平竞争审查，从源头上避免产业政策排除、限制市场竞争。加强、优化市场监管，倒逼企业公平竞争。产业政策与竞争政策在不同发展阶段的侧重点有所不同。对尚处于发展初期的战略性新兴产业和未来产业，应加大产业政策支持力度； 对于相对成熟的产业，要逐渐扩大反垄断法的适用领域，强化竞争政策规制功能，促进市场机制的良性运行。
本文节选自中国宏观经济研究院编写的《因地制宜发展新质生产力：政策篇》。
作者单位： 中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所
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