黄汉权 盛朝迅 荣 晨 吴 迪
内容提要：
党的二十届三中全会提出，健全因地制宜发展新质生产力体制机制。本文从微观、中观、宏观3个层面出发详细阐释了发展新质生产力对政策体系的新要求、当前政策体系存在的主要问题，并提出要通过“微观+中观+宏观”的共同努力，持续完善发展新质生产力的政策体系，具体来看，要以完善新质生产力发展的要素支撑、完善产业发展政策和治理体系、健全宏观经济政策体系三方面为主要着力点。
习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时强调，发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。党的二十届三中全会提出，健全因地制宜发展新质生产力体制机制。根据我们的理解，可以从微观、中观、宏观3个层面完善发展新质生产力的政策体系。从微观看，主要包括科技创新、人才、金融和数据等要素政策。从中观看，主要包括大力培育战略性新兴产业、建立未来产业投入增加机制、推动传统产业优化升级、促进实体经济和数字经济深度融合等产业政策。从宏观看，主要是完善投资、财税、绿色发展、区域协调发展和对外开放政策，形成政策合力。通过“微观+中观+宏观”的共同努力， 持续完善发展新质生产力的政策体系，推动“政策给力+改革发力”，新质生产力一定能够加快发展、蓬勃涌现。
发展新质生产力对政策体系提出新要求
（一）发展新质生产力要求完善微观要素政策
生产要素是维系国民经济运行及市场主体生产经营过程中所必须具备的基本因素。新质生产力由生产要素创新性配置催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵。科技创新通过应用于生产过程、渗透到生产力诸要素之中，推动劳动、资本、土地、知识、技术、数据、管理等生产要素日益便捷化流动、网络化共享、系统化整合、协作化开发和高效化利用，极大地拓展生产可能性边界。新质生产力通过科学技术与生产力要素的结合，特别是数字信息技术与传统产业的深度融合，不仅生成了以数据为代表的新生产要素，还催生了以电子信息为代表的战略性新兴产业和以人工智能为代表的未来产业等新产业，更造就了与新质生产力相匹配的智能型、技能型、创新型劳动者，从劳动对象、劳动资料和劳动者3个方面超越了传统生产力。
发展新质生产力，有赖于各类生产要素质量提升和配置效率改进。2024年1月31日，习近平总书记主持中共中央政治局第十一次集体学习时强调， 着力打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，建立高标准市场体系，创新生产要素配置方式，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步强调，推动劳动者、劳动资料、劳动对象优化组合和更新跃升。因此，要改革创新生产要素配置方式，促进劳动、资本、土地、知识、技术、数据、管理等生产要素向发展新质生产力集聚。一是深化科技体制改革，推动科技创新特别是原创性、颠覆性科技创新快速涌现，加快实现高水平科技自立自强。二是畅通教育、科技、人才的良性循环，完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制，加强创新型、技能型人才培养。三是深化金融体制改革，优化金融结构，创新金融产品和服务，构建科技、产业、金融深度融合的新质生产力实现机制。四是进一步优化数据要素政策体系，更好地实现数据要素赋能新质生产力形成。
（二）发展新质生产力要求完善中观产业政策
产业是发展新质生产力的重要载体。习近平总书记强调，要及时将科技创新成果应用到具体产业和产业链上，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，完善现代化产业体系。改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国出台多项政策加快建设现代化产业体系。从培育壮大战略性新兴产业看，2010年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》印发，此后， 战略性新兴产业被纳入国家“十二五”规划、“十三五” 规划和“十四五”规划。从布局建设未来产业看，2024年1 月，《工业和信息化部等七部门关于推动未来产业创新发展的实施意见》提出，重点发展未来制造、未来信息、未来材料、未来能源、未来空间和未来健康六大方向。从改造提升传统产业看，2023年12月， 《工业和信息化部等八部门关于加快传统制造业转型升级的指导意见》强调，推动传统制造业向高端化、智能化、绿色化、融合化方向转型。
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出健全因地制宜发展新质生产力体制机制，并对不同类型产业的政策部署指明了方向。因此，发展新质生产力要完善产业政策。一是完善推动战略性产业发展政策和治理体系。着力提升产业基础能力，推进战略性新兴产业融合集群生态化发展，引导新兴产业健康有序发展。二是建立未来产业投入增长机制。加强前瞻性、引领性布局，增加源头技术供给，加强新领域新赛道制度供给。三是完善传统产业优化升级政策。支持用数智技术改造提升传统产业，支持用绿色技术改造提升传统产业，以国家标准提升引领传统产业优化升级。四是健全促进实体经济和数字经济深度融合制度。加强新型基础设施建设应用，加快新一代信息技术全方位全链条普及应用，打造具有国际竞争力的数字产业集群，提升数据安全治理监管能力。
（三）发展新质生产力要求完善宏观经济政策
生产力决定生产关系，生产关系要与生产力发展相适应。马克思指出，随着新生产力的获得，人们改变自己的生产方式，随着生产方式即谋生的方式的改变，人们也就会改变自己的一切社会关系。当社会生产力发展到一定阶段，与现存的生产关系发生矛盾时，必然会冲破原有及现存的生产关系束缚。改革开放以来，我们党始终把解放和发展社会生产力作为根本任务，不断完善体制机制，优化生产关系，实现了经济实力、科技实力、综合国力大幅跃升。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对生产力发展规律的认识，推进全面深化改革，持续促进社会生产力发展。2023年以来，习近平总书记创造性提出“新质生产力”概念，并强调生产关系必须与生产力发展要求相适应。发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。构建同新质生产力相适应的生产关系，涉及经济体制、科技体制等改革以及对外开放等宏观经济的方方面面，改变人们生产、生活、思维方式，需要推进创新性、深层次、系统性改革。
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系。因此，发展新质生产力需要完善宏观经济政策，以提供稳定的政策支持和完善的资源配置。良好的宏观经济政策环境能够为发展新质生产力提供稳定的政策支持，降低创新风险，提高创新效率。通过调控财政税收、区域发展等方面，宏观经济政策有助于优化资源配置，提高资源利用效率，为新质生产力的发展创造有利条件。因此，要完善投资政策、财税政策、绿色发展政策、区域协调发展政策、高水平对外开放政策，加强不同领域政策之间的协调配合，强化政策统筹，确保政策同向发力、形成合力，以增强宏观政策取向的一致性。
当前政策体系存在的主要问题
当前，与我国加快形成新质生产力的要求相比，我国微观、中观和宏观政策还存在亟须完善的地方，需加大力度优化调整完善，加快构建适应新质生产力的政策体系。
（一）支持新质生产力发展的微观政策存在的突出问题
一是支持高端要素供给的政策力度不足。目前，我国支撑新质生产力发展的原创性颠覆性技术、高层次人才、数据等高质量要素的培育、引进、供给的政策有待进一步完善，需强化政策支持力度， 优化政策支持方向。在技术突破上，我国基础研究支持力度不足，2023年，我国基础研究科研经费占比为6.77%，明显低于美国的14.3%、日本的12.0%和韩国的15.0%。在高层次人才供给上，我国胜任原始创新和颠覆性创新的战略科学家和领军人才较为缺乏，技能型人才短缺，科技成果产业化缺乏“硬科技”创新的企业家人才。在金融服务上，实际资金需求与资金供给面临多重不匹配，例如，民营企业信贷融资需求尚未得到充分满足，制造业转型升级的资金支持力度有待提升。资本市场和风险投资对科技创新的支持潜力有待释放。受数据真实性、准确性、完整性、一致性和及时性等数据要素质量不高，数据资源底数混乱，高价值公共数据共享开放意愿不足，公共数据与社会数据融合交叉等因素影响，我国高质量数据要素有效供给不足，海量数据与丰富场景的综合优势潜力亟待释放。
二是释放要素潜力的体制机制不健全。技术、人才等要素资源的充分利用离不开完善的体制机制。在技术攻关上，我国的关键核心技术攻关机制尚不健全。由于没有配套形成良好的利益机制，如知识产权归属尚未清晰界定、国产化应用配套措施缺失等， “揭榜挂帅”等制度孤掌难鸣，推广成效大打折扣，“有成果”但“难应用”问题较为普遍。在人才发展上，我国的体制机制改革尚不到位。“破四唯”与“立新标”未能有机衔接，科研人员负担更重。“一刀切”考核与人才分类培养相悖，降低了人才评价科学性。事业单位工资管理制度限制收入合理增长，影响人才创新积极性。
三是促进要素顺畅流通的政策缺位。要素顺畅流通才能发挥先进要素集聚作用，支撑新质生产力发展。在科技成果转化上，我国科技成果与产业需求存在脱节现象，科技成果转化效率亟待提升。当前，我国科技成果转化率只有30%左右，远低于发达国家60%~70%的平均水平。在人才流动上，我国缺乏人才区域合理布局的流动机制。国内高校和科研院所在人员编制、机构设置、人才选聘、收入分配等自主权方面受到较大限制，人才合理流动和布局受体制机制掣肘较为严重。海外高层次人才在华工作的出入境和工作许可办理、工作流动限制等方面存在较多障碍。在风险投资的流动上，我国缺乏有效的市场化退出机制和渠道，资本退出渠道过于依赖回购，风险资本退出后面临较大的资金压力，较难充分调动风险资本投资科技领域的积极性。在数据要素市场化配置上，我国数据要素市场化配置的范围相对有限，“数据烟囱”“数据孤岛”现象依然严重。
（二）支持新质生产力发展的中观政策存在的突出问题
一是培育壮大战略性新兴产业的政策需加快优化。随着产业发展新模式新业态的持续涌现，现有政策存在跟不上发展步伐的情况。在数据要素方面，“数据二十条”出台后， 有关具体措施仍然没有细化和落地，人工智能企业的“大模型”训练数据匮乏。生物经济方面，现行价格政策导向作用发挥不够，药品、医疗器械价格形成机制尚未建立，支持鼓励政策和配套服务业尚不能满足企业出海需要。新能源和智能网联汽车领域，智能网联汽车测试验证、示范应用和商业化运营等方面的标准法规建设相对滞后。
二是布局未来产业的政策需进一步提高前瞻性。当前，我国对未来产业发展的规律性认识有待强化。部分地方存在忽视科技发展周期和产业发展客观规律、盲目上马布局的情况。未来产业发展涉及的科技伦理问题正在被社会各界广泛关注。例如，人工智能大规模应用可能带来内容安全、数据安全、模型安全、自主学习等多方面问题，会引起人们对数字鸿沟问题和失业风险的担忧。
三是促进传统产业高端化智能化绿色化转型的政策需进一步加码。当前，我国传统产业领域研发投入强度偏低，食品烟草、纺织、有色、化工等传统产业领域研发投入经费占销售收入比重多处于不足1% 的较低水平。传统型中小企业数字化转型难度较大，大量传统中小微企业无自主品牌、无研发中心、无专利产品。传统产业要素配置机制有待健全，部分行业仍在沿用高污染、高能耗的粗放型传统发展模式。
（三）支持新质生产力发展的宏观政策存在的突出问题
在投资政策上，我国投资方向的长期性战略布局不足，投资方式转型仍然有些滞后，投资主体协同发力力度不够，资金来源中耐心资本相对短缺，对科技创新、传统产业升级、战略性新兴产业培育壮大以及未来产业前瞻布局的助力有待提升，不利于新质生产力的培育。
在财税政策上，我国财税政策系统性不强、对科技创新精准性服务不够、质效不优、现代财税体制有待优化等问题凸显。
在绿色发展政策上，我国绿色发展目标制定和责任落实机制存在有待完善、绿色技术创新成果转化体系尚不健全、绿色发展市场化机制亟待健全、绿色金融等激励支持存在不足、绿色政策体系的协调配合不强等短板，制约绿色生产力发展。
在区域协调发展政策上， 我国区域政策作用对象划分有待进一步细化。当前划分的革命老区、民族地区、老工业基地等，是根据不同类型划分的区域，而非根据区域问题划分的，不利于制定有针对性的政策。同时，区域政策作用有待进一步提升，当前很多政策的方向性内容较多，能落地发挥实效的政策偏少，亟须出台相应的实施方案。
在对外开放政策上，我国市场化法治化国际化营商环境政策亟待完善，内外资企业公平竞争待遇有待进一步落实。制度型开放政策需加快完善，我国在规则、规制、管理、标准等制度型开放方面仍有短板，相通相容程度有待提升。部分产品标准与国际通行标准存在一定差距，无法获得国际认可。
完善新质生产力发展政策体系的主要着力点
（一）完善新质生产力发展的要素支撑
习近平总书记强调，要深化经济体制、科技体制等改革，着力打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，建立高标准市场体系，创新生产要素配置方式，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动。
一是深化科技体制改革， 加快实现高水平科技自立自强。要坚持“ 四个面向” （面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康），完善长期稳定支持政策，加强基础研究领域、交叉前沿领域、重点领域的前瞻性、引领性布局，提升原始创新能力，促进原创性、颠覆性技术加快涌现。稳步增加基础研究财政投入，通过税收优惠等多种方式激励企业加大投入，鼓励社会力量设立科学基金、科学捐赠等多元投入，提升国家自然科学基金及其联合基金资助效能，建立并完善竞争性支持和稳定支持相结合的基础研究投入机制。要把集中力量办大事的政治优势和发挥市场机制有效配置资源的基础性作用结合起来，在国家层面建立多部门协作机制和合作大平台，强化战略科技力量建设，建立以创新型企业为主体、产学研联合、技术突破与早期市场应用相协同的新型举国体制，加快推进关键核心技术创新突破。要深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，强化科技成果转化形成的股权、岗位分红等方面的激励机制，鼓励企业建立专业化多层次技术转移人才培养体系， 促进科技成果转化，加速新质生产力的形成和应用。要坚持创新链、产业链、资金链、人才链一体部署，完善全链条支持企业科技创新的制度体系， 进一步加大企业研发投入抵扣力度，支持大企业牵头开展关键核心技术攻关，加大对中小微企业技术创新和专业化发展的支持力度，强化企业在科技创新决策中的主体地位。
二是深化人才发展体制改革，培养造就新质生产力发展的急需人才。人是生产力中最活跃的因素，也是最具有决定性的力量。要按照发展新质生产力要求，畅通教育、科技、人才的良性循环，完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制。要坚持“教育、科技、人才”一体化设计，深化教育综合改革，按照适度超前引领产业发展的要求优化高校学科设置，开展“新理科”“新工科”“新医科”等基础学科、新兴学科和交叉学科建设，增加人工智能、大数据、生物科技、新能源、新材料、量子信息等与新质生产力相关的课程设置，构建跨学科、强基础、重实践的人才培养模式，不断提升面向前沿技术突破和未来产业发展的拔尖人才培养能力。要实施更加积极的人才引进政策，吸引国内外优秀人才来华创新创业， 促进人才流动和优化配置。完善科技领军人才选拔、评价和激励机制，建立健全以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系，提高原始创新成果在科技人才评价标准中的地位，延长对基础研究、前沿应用研究成果的评价周期，制定非常规、个性化考核评价体系，充分激发人才的创新创造活力，提高人才的使用效率。
三是深化金融体制改革， 强化新质生产力发展金融支持。金融是实体经济的血脉，也是促进新质生产力发展的关键要素。要健全金融服务新质生产力培育的激励约束机制，加大对重大战略、重点领域、薄弱环节的优质金融服务，构建科技、产业、金融深度融合的新质生产力实现机制。要创新金融产品和服务，发展供应链金融、绿色金融、科技金融等新兴金融业态，创新“贷带投”“投联贷”“投资期权”等投贷联动模式，推广科技履约贷、知识产权质押贷、合同能源贷、股权质押贷、应收账款贷等灵活多样的创新型信贷产品，拓展银行直接参与股权投资支持科技创新的空间。要大力发展多层次资本市场，鼓励发展创业投资、股权投资和天使投资基金，健全有利于中长期资金入市的政策环境。扩大金融业对外开放，提高外资在华开展股权投资、风险投资便利性，支持符合条件的外资机构参与金融业务试点。
四是深化数据要素市场化改革，激发数据要素潜能。要围绕数据生成、采集、存储、加工、分析、应用、安全等全生命周期流转过程，支持电力、电信、金融、互联网等数据密集型行业的数据企业加强数据产品创新、模式创新、业态创新和场景创新，打造具有市场应用前景的高价值数据产品和服务谱系。要以标准建设为牵引，重点完善数据产品、数据服务、数据资产、数据治理、交易流通、行业应用等方面关键标准体系。坚持制度建设和技术手段确权并举，逐步合理界定个人数据、企业数据和公共数据的产权边界，分类推进公共数据、企业数据、个人数据确权授权使用。聚焦数据全生命周期流通配置过程，建立合规高效的数据要素流通和交易制度，完善数据全流程合规和监管规则体系，不断扩大数据要素流通交易规模，充分释放数据要素价值。
（二）完善产业发展政策和治理体系
产业是新质生产力发展的重要载体，科技创新成果只有及时应用到具体产业和产业链上，才能够形成新质生产力。要适应新赛道新动能的创新活跃、跨界融合、要素重组、高速增长等新特征，营造更加适应新产业新动能成长的产业发展体制。
一是加快培育发展战略性新兴产业。战略性新兴产业代表未来的发展方向，是未来的支柱产业。谁抓住了机遇，加快发展战略性新兴产业，谁就能占据未来竞争制高点。要完善推动新一代新兴技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性新兴产业发展政策和治理体系，优化新赛道新动能领域市场准入环境，适当放宽低空经济、人工智能、自动驾驶、生物制造、深海深空等新领域市场准入要求，清理和规范制约新技术产业化发展的行政许可、资质资格等事项，避免用“老办法”来管“新产业”。
二是建立未来产业投入增长机制。今天的未来产业可能是明天的新兴产业、后天的支柱产业。要用“明天的技术”锻造“后天的产业”，开辟新领域新赛道。要加快布局建设人工智能、量子科技、生命科学等一批未来产业先导区，打造新增长引擎。
三是推动传统产业优化升级。传统产业是我国产业的基本盘，其转型升级也是形成新质生产力的重要阵地。发展新质生产力不能忽视、放弃传统产业。要大力推动传统产业高端化智能化绿色化改造升级，实施“人工智能+” 行动，赋能石化、冶金、建材、机械、轻工、纺织等行业，使其焕发新活力。重点以国家标准提升引领传统产业，支持企业用数智技术、绿色技术改造提升传统产业，强化环保、安全等制度约束。
四是健全促进实体经济和数字经济深度融合制度。完善实体经济与数字经济深度融合的标准和规范，推动实体经济与数字经济在底层基础设施、关键核心技术、数据要素、企业主体等多方面深度融合。适应人工智能与实体经济高质量发展要求，加快智能算力基础设施、下一代网络基础设施、云服务与应用基础设施、数字孪生基础设施建设，构建高速泛在、智能敏捷的数字化基础设施体系，促进数据共享，为实体经济和数字经济融合发展提供坚实的基础设施支撑。要加强关键核心技术攻关，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系，提升数字产业的自主创新能力和核心竞争力。鼓励领军企业通过战略引领、技术创新、业务模式变革和组织架构优化，推动数据驱动和场景落地，促进企业全面升级和竞争力提升。强化数字经济治理体系的法治化建设，制定出台促进和规范数字经济发展的法律法规，健全平台经济常态化监管制度，构建适应数字经济和实体经济融合发展的政策体系，促进平台经济创新发展。
（三）健全宏观经济政策体系
科学的宏观调控和有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须完善宏观调控的政策体系，统筹推进投资、财税、绿色、区域、开放等领域政策的优化，强化政策统筹，增强宏观政策取向一致性，确保同向发力、形成合力。
一是持续完善投资政策。在发展新质生产力过程中，政府投资在弥补市场失灵、促进技术革命性突破涌动、生产要素创新性配置、产业深度转型升级等方面发挥着举足轻重的作用。要完善民间投资内生增长机制，健全政府投资决策与管理机制，调动多元投资主体的积极性。要加大基础研究投资和科技成果转化投资， 加大战略性新兴产业投资和未来产业投资，加大产业转型升级和设备更新改造投资。要优化发展新质生产力的投融资环境，加快打造市场化法治化国际化一流营商环境，着力提升投融资规划、建设和管理水平。
二是不断完善财税政策。科学合理的财税制度安排可以通过大幅提高劳动力素质、大幅提高生产资料技术水平、大幅提高生产关系现代化水平等路径推动新质生产力加速形成。要聚焦基础研究和科技创新、新兴产业发展和现代化产业体系建设、绿色发展和人力资本提升，改革完善财税制度，持续加大相关领域投入和税收优惠，进一步提升财税政策支撑新质生产力发展效能。
三是加快完善绿色发展政策。新质生产力本身就是绿色生产力，发展新质生产力客观上就是在发展绿色生产力。绿色政策是形成绿色生产力的根本保障，要坚定不移走生态优先、绿色发展之路，不断解放和发展生产力，推动生态文明建设迈上新台阶。完善绿色发展责任落实机制，建立健全统筹高质量发展、高品质生态和高水平安全的综合性评价考核体系。要支持龙头企业与高校、科研院所组建绿色技术产业联盟、智库联盟等平台，加大政府对绿色关键共性技术的研发支持力度。同时，健全资源环境等各种要素的市场化配置体系。完善碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素市场建设。稳步建设全国碳排放权交易市场，优化碳排放初始分配方式。强化资源环境要素市场顶层设计和一体化设计。
四是完善实施区域协调发展政策。要加快构建与新质生产力相适应的区域政策体系，不断提高区域政策的精准性、有效性和协同性。完善有利于推进全国统一大市场的政策，全面实施全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制。要完善有利于促进区域融合发展的政策。依托骨干交通通道，完善有利于促进区域协同融合发展的政策体系。依托先行先试重点区域，完善有利于复制推广好经验好做法的政策体系。
五是完善高水平对外开放政策。开放是新质生产力发展的必然要求。通过制度衔接、贸易往来、双向投资、金融开放、科技合作等途径，建立高效畅通的全球要素流动机制，有助于集聚全球先进优质生产要素并实现优化配置。要稳步扩大制度型开放，推进重点领域规则、规制、管理、标准相通相容，支持有条件的地区和开放平台率先构建与高水平国际经贸规则相衔接的制度体系和监管模式，扩大自主开放和单边开放。完善外贸体制改革配套政策，促进数字贸易、服务贸易等创新发展，建立健全高标准自由贸易区网络。统筹“引进来”和“走出去”，持续优化利用外资结构和质量，保障外资企业国民待遇，优化对外投资指导服务和监管，完善海外风险防控和利益保护体系。推动金融高水平开放，支持外资金融机构在华展业，创新对外债务债权管理体系，有序推进人民币国际化。进一步加强教育科技人才领域的国际合作，推动建立世界主要科学中心和创新高地，营造具有全球竞争力的开放创新生态。优化区域开放布局，打造形态多样的开放高地，实施自由贸易试验区提升战略。完善推进高质量共建“一带一路”机制，构建全方位互联互通网络，深化绿色、数字等新兴领域合作。
（参考文献略）
本文节选自由中国宏观经济研究院编写的《因地制宜发展新质生产力：政策篇》一书。
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