周 静 倪 砼
内容提要：
城市更新不仅是物理空间的改造，更是社会结构、文化环境和经济体系的深层次变革过程。城市更新可实现正义性、包容性、活跃度、参与度等四个社会价值维度。随着我国城市更新工作的深入推进，城市更新的范畴、工作方法和项目管理更加明确，其社会价值突出体现在每一个项目的全过程、各环节。结合有关分析，本文提出民生类、发展类和安全类三个主要城市更新类型项目的社会价值评估指标体系。
2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于持续推进城市更新行动的意见》，对当前及今后一段时期我国城市更新工作进行系统性部署，明确了总体要求、主要任务和支撑保障举措。社会价值是城市更新综合价值中关键的一种。本文总结分析国内外该领域的概念内涵研究和实践探索，并对如何衡量城市更新项目的社会价值实现提出具体建议。
社会价值是可持续城市更新的重要属性
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断加强党对城市工作的领导，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新行动， 打造宜居、韧性、智慧城市， 推动我国城市发展取得重大成就。
城市是人民幸福生活、百姓安居乐业的重要载体，城市更新是推动城市高质量发展的重要手段。城市更新不仅是对物理空间的改造，更是社会结构、文化环境和经济体系的深层次变革过程。究其原因，城市更新的作用对象主要是城市公共品，如公房社区、公共建筑单体、城市公共空间、街区环境设施、蓝绿空间、废旧厂房园区、城市基础设施等与群众生活息息相关的物质环境。城市更新活动的主要发起者和主要资金来源是政府和财政资金。城市更新的目的是实现社会资源更加公平合理的分配，提升城市的宜居性、安全性和便利性，实现人民对美好生活的向往，具有极强的公益性。对城市公共品进行更新、改造、升级等行动的公共价值有时甚至大于其经济价值。因此，可持续城市更新项目的社会价值不容忽视。
国际上关于城市更新社会价值内涵的部分研究成果
（一）当下城市更新行动的背景和重要意义
从历史演变来看，在西方学界，城市更新在不同的年代有不同的惯用词，如20世纪60年代的城市复兴（urban revitalization）、70年代的城市更新（urban renewal）、8 0 年代的城市再发展（urban redevelopment）、90年代的城市再生（u r b a n regeneration）。其中，20世纪90年代初至2008年被认为是全球城市更新的“黄金岁月”。这个阶段城市更新活动与之前阶段的区别在于从单纯的物质空间改造发展成为一种长期的、战略性的城市发展策略，特别是愈加重视社会的平等性和环境的可持续性。
新冠疫情以后，全球城市发展建设面临新的挑战。联合国人居署在2023年10月联合国欧洲经济委员会城市发展、住房和土地管理委员会第84 次会议上指出，相较于之前的20年，当下世界范围内城市受经济增长原因影响的空间不平等状况有所加剧。一方面，老旧小区、旧工业园区、历史街区等因无法获得改善性投资而不断衰败，导致高收入群体迁出、低收入群体留下过着低标准的生活。另一方面，即使获得更新改造的投资，但如果对地价升值的风险管理不当，也会导致不同社会阶层的空间隔离更加明显：低收入群体离开城市核心区或更新区域，被迫迁移到公共服务和设施相对不足地区的情况。
面对这样的挑战，联合国人居署提出要以城市更新为手段，创造良好的社会、经济和环境效益，应对贫困和不平等现象，实现包容和绿色的经济社会发展，使社区恢复丰富多样、充满生机的状态。
（二）城市更新社会价值的内涵及实施路径
联合国人居署列举的城市更新项目范畴由一系列互相关联的领域组成，包括提供充足的住房和基础设施、历史建筑升级再利用、土地用途转换、建筑再利用、文化引领、地方经济发展、完善教育和医疗设施、发展旅游业、保护自然环境，以及城市特色的整体提升。联合国人居署认为，城市更新活动的优势在于促进“联合治理”，由城市管理者、规划师、政策制定者、社会组织、投资人等形成一个有共识的愿景。但如果不加引导或引导不当，城市更新活动也可能引起负面效应， 例如高企的房地产价格和生活成本、阶层排斥、原住居民被迫迁出、经济损失和社会冲突等。因此社会价值应被赋予和环境、经济价值同样重要的意义，而且应该从项目的最初策划阶段就嵌入进来。
联合国人居署启动了“包容性社区，繁荣的城市” （Inclusive Communities, Thriving Cities）旗舰项目， 其目的是在全球范围内搭建一个合作平台，着力推动那些以以人为本和强化场所功能为基础，对人群和空间有积极影响的城市更新政策、规划和项目，以增加人们获取就业机会、服务、设施和公共空间的途径，增加社会融合度，提供足够的住房，改善城市环境，实现可持续的城市出行，保障安全和文化等社会和环境价值。减少贫困、不平等和脆弱性，提高空间包容性，同时促进当地经济社会发展。此外，联合国人居署提出了17项可持续发展的主要目标和45项分目标，其中主要目标包括消除贫困、零饥饿、健康、优质教育、性别平等、清洁水和卫生、低价及清洁能源、体面的工作及经济增长、工业创新及基础设施、减少不平等、可持续的城市和社区、负责任的消费及生产、气候行动、水生态、地表生态、和平公正和有力的组织和法律、为共同的目标展开合作。
英国是较早提出城市开发和更新项目需要注重社会价值的西方国家之一，于2012年颁布社会价值法案（Social Value Act UK），将最大化社会价值的概念嵌入公共服务之中。该法案的重点是要求地方当局和其他委托公共机构通过其采购流程影响采购商的行为， 引导社会价值。然而，社会价值法案并没有给社会价值明确的定义，也未对社会价值进行量化。各种目标框架和实施方式层出不穷，影响了对社会价值实现的清晰评估和比较。此外，彼时的社会价值法案也没有强调多元参与的工作方式。
伦敦可持续发展委员会（LSDC）致力于探索解决以上问题。该机构提出一些公认的代表社会价值的关键词，包括由社区创造、更好的生活品质、居民有归属感、场所空间回应了居民的诉求、社区管理得当、经济繁荣、环境可持续、适应未来变化、良好的社会基础设施（包括教育、医疗、文化等设施）。
LSDC研究认为，社会价值是一种理解和衡量某项干预或变化对特定社区所带来物质或服务方面益处的方式。社会价值是多层次的，和场所具体情况及受影响群体的体验高度相关，包括个人福祉、群体关系的强度、本地物质空间环境的变化，人们可以切实体会生活品质的提升。
（三）正向社会价值解析
根据上述分析，城市更新可实现四个维度的正面社会价值。
1.正义性价值。指在城市更新过程中实现公平、公正的空间资源分配，保障不同群体的基本权益，使城市发展成果惠及更广泛的社会群体。
2.包容性价值。指在城市更新过程中促进多元群体互相融合，增进理解，创造更加和谐的社区。
3.活跃度价值。指城市更新的实施进一步丰富了居民的文化生活和日常社交，丰富了经济业态，创造了更多便民服务项目和商业业态。
4.参与度价值。指在城市更新的全过程中实现了多元利益主体积极参与策划、规划设计、实施、维护管理等全过程。
国内城市更新行动部署和社会价值嵌入分析
（一）国内城市更新工作的发展历程
2019年召开的中央经济工作会议首提城市更新。2021 年11月，住建部启动了第一批城市更新试点工作。2024年1 月，住建部印发《城市更新典型案例（第一批）》，共有28 个项目入选。2025年3月，住建部印发《城市更新典型案例集（第二批）》，包括既有建筑改造类、城镇老旧小区改造类、完整社区建设类、老旧街区改造类、城市功能完善类、城市基础设施改造类、城市生态修复类、历史文化传承类等八类典型案例，共有41个项目入选。2024年3月全国两会期间，住建部主要负责人公布了我国未来将重点实施的三类城市更新项目。
第一类是民生类的项目。一是2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入改造范围。二是城中村改造项目继续扩大改造规模。三是大力推进完整社区建设，重点是聚焦“一老一小”，完善无障碍适老化配套设施，增补托育服务设施、儿童活动场地。
第二类是发展类的项目。一是更新一批老工业区、旧厂房。二是改造一批老旧街区。三是保护、修缮一批历史文化街区、历史建筑。
第三类是安全类的项目。一是再建设改造地下管线。二是推进调蓄设施、排水管网、排涝泵站等工程项目。三是发展数字化、智能化基础设施， 有效提升城市安全运行保障能力和韧性。
（二）宏观层面上的社会价值体现
随着试点工作的深入推进，城市更新的范畴、工作方法和项目管理更加明确，其社会价值明显体现在每一个项目的全过程、各环节。
首先，城市更新工作的覆盖面广。2023年7月，《住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（下称《通知》）发布，明确了城市更新的范畴包括建筑更新改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设、活力街区打造、城市生态修复、城市功能完善、基础设施更新改造、城市生命线安全工程建设、历史街区和历史建筑保护传承、城市数字化基础设施建设等工作，坚持尽力而为、量力而行，统筹推动。体现了顶层设计的系统思维，考虑到了城市建设的方方面面。
其次，城市更新在工作方法上体现出了人民至上理念。《通知》要求建立城市体检机制，将城市体检作为城市更新的前提。坚持问题导向，划细城市体检单元，从住房到小区、社区、街区、城区，查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题。坚持目标导向，以产城融合、职住平衡、生态宜居等为目标，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。
最后，在城市更新项目策划、运营和后期管理过程中体现出了民主和谐的社会价值。《通知》要求建立政府、企业、产权人、群众等多主体参与机制，鼓励企业依法合规盘活闲置低效存量资产，支持社会力量参与，探索运营前置和全流程一体化推进，将公众参与贯穿于城市更新全过程，实现共建共治共享。
不同类型城市更新项目社会价值评估标准的有关建议
综合前述分析，结合住建部提出的城市更新项目分类， 我们研究提出民生类、发展类和安全类三个城市更新主要类型项目的社会价值评估指标体系，为评判项目是否充分考虑和实现了应有的社会价值提供标准参考。在此框架下，评估者可根据相关性和重要性对各分项标准进行赋值。本研究亦给出了赋分侧重点的建议。民生类、发展类、安全类城市更新项目社会价值标准见表1~3。
表1 民生类城市更新项目社会价值标准
来源：作者整理。
表2 发展类城市更新项目社会价值标准
来源：作者整理。
表3 安全类城市更新项目社会价值标准
来源：作者整理。
需要强调的是，民生类和发展类项目评估赋分时，建议政府投资主导项目在“活跃度”上适当提高分值，以鼓励项目在完成设施更新的基础任务上谋划更多设计上和商业文化业态方面的创新。建议社会资本投资主导的项目在“包容性”和“参与度”上适当提高分值，以鼓励其在最大化投资回报的基础上，注重本地文脉的延续、本地居民的原地安置、多元协商和长期治理方面的探索。建议产权人主导的自主更新类项目在“参与度”上适当提高分值，以鼓励建立有领导力的项目执行组织、建立有效的全周期管理机制、探索可持续的融资方式等。
在安全类城市更新项目中，不同主导模式下的社会价值评分上应有所侧重。政府投资主导项目通常覆盖面广、资源相对充足，更应突出公共安全基础设施的系统性建设、弱势群体保障与多方协同治理， 强调正义性与参与度的高标准；社会资本主导项目以效率和回报为导向，适合侧重评估其在活跃空间环境、带动“安全+”业态发展方面的价值， 同时关注其治理实效与隐私保护，避免“技术亮点”掩盖实质问题；产权人主导的项目应聚焦其在基本安全保障和居民共治等方面的表现， 更加注重其包容性与基层参与能力。
（参考文献略）
作者单位：中国城市和小城镇改革发展中心
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