赵 峥
内容提要：
城市更新要紧扣“六个坚持”，即坚持以人民为中心，坚持系统观念，坚持规划引领，坚持统筹发展和安全，坚持保护第一，坚持实事求是。人民的需求与体验是衡量城市更新效果的根本标准。在城市更新行动中要坚持系统观念，实现城市的整体最优发展。城市更新要以规划来带动更新，为城市更新提供刚性约束和柔性引导。要在推动城市功能完善、品质提升的同时将安全理念贯穿始终，并积极开展韧性城市建设。城市更新要加强文化遗产保护与合理利用，鼓励和支持地方制定符合城市特点的更新策略和方案。
城市是推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理的重要载体。据住房城乡建设部2025年5月20日公布数据，截至2024年，我国常住人口城镇化率已超过67%。这意味着，我国进入城镇化发展的中后期阶段，城市发展模式也从大规模增量建设转向存量提质改造与增量结构调整并重。
从全球城市发展的规律来看，一般而言，城镇化率达到60%左右的时期，也往往是经济、社会、环境矛盾与问题集中凸显的时期。当前，我国城市发展的不平衡不充分问题也比较突出。作为对城市存量空间的深度挖掘与高效利用的重要手段，城市更新已成为破解我国各类“城市病”难题的必然选择。同时，城市更新既关乎空间形态的重塑，更关乎发展模式的转型，不仅是改善民生福祉、回应群众关切的关键举措，也是新时期拉动投资、扩大内需、稳定增长的有力引擎，是推动城市高质量发展的关键抓手。
2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）， 细化了我国城市更新的发展目标、主要任务和支撑保障措施。《意见》在总体要求中明确提出“六个坚持”，即“坚持以人民为中心；坚持系统观念；坚持规划引领；坚持统筹发展和安全；坚持保护第一、应保尽保、以用促保；坚持实事求是、因地制宜，尽力而为、量力而行”，更为我国城市更新行动提出了清晰的原则要求，为促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市提供了有力支撑。
近年来，江苏省如皋市不断推进城市更新提升行动，对城市腹地外圆内方的护城河“提档升级”，形成“水在城中、城在绿中、人在景中” 的风景线。 图/ 中新社
坚持以人民为中心： 全面践行人民城市理念
城市作为人民生活与工作的空间载体，人民的需求与体验是衡量城市更新效果的根本标准。《意见》将“坚持以人民为中心，全面践行人民城市理念，建设好房子、好小区、好社区、好城区”置于各项原则的第一位，体现了对城市发展本质和城市更新行动目标的深刻认识和理解。我国的城市更新是为了人民、依靠人民的城市更新，城市更新的全过程、全领域都将把人民群众的利益放在首位，满足人民群众对美好生活的向往。
从实际情况来看，自2019 年中央经济工作会议首次提出“城市更新”以来，我国已经在城市更新与民生改善的良性互动方面取得了显著成效。住房城乡建设部统计数据显示， 2019—2024年，全国累计开工改造老旧小区28万个，惠及居民4800万户、超过1.2亿人， 共增设停车位387万个，建设养老、托育等各类社区服务设施7.8万个，居住建筑的节能改造累计实施4.46亿平方米， 有效改善了居民的居住条件和生活环境，切实提升了城市居民的生活品质。
在城市更新行动中坚持以人民为中心，需要持续体现对人民主体地位的尊重，围绕“四好”，一体推进好房子、好小区、好社区和好城区建设，推动城镇老旧小区改造、完整社区建设、城市功能完善等任务落实，保障城市更新的各项成果真正惠及广大人民群众。
一是深化好房子建设。不仅要大力建设安全、舒适、绿色、智慧的新房子，还要持续加强既有建筑的功能升级，提高建筑的使用效率和品质，改造好老房子。重点针对国有土地上C级危险住房和国有企事业单位非成套住房，加快推进改造工作，通过加固、改建、重建等多种方式，提升房屋质量。同时，持续推进既有居住建筑和公共建筑节能改造， 推广绿色建筑技术和产品，提高建筑的能源利用效率，降低碳排放。通过加装保温隔热材料、更换节能门窗、安装可再生能源设备等措施，实现既有建筑的绿色化转型。
二是推动好小区建设。针对老旧小区普遍存在的供水、排水、供电、供气、道路等基础设施老化问题，进行系统改造和升级。在完善基础设施的基础上，提升老旧小区的公共服务水平，完善小区停车、充电、消防、通信等配套基础设施，增设助餐、家政等公共服务设施。
三是深入开展完整社区建设。以构建城市一刻钟便民生活圈为目标，完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等，着力建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区。同时注重推进社区治理创新，引导居民、规划师、设计师等参与社区建设。
四是加强好城区建设。通过城市更新优化城市空间结构，促进城市功能合理布局。建立健全多层级、全覆盖的公共服务网络，充分利用存量闲置房屋和低效用地，优先补齐民生领域公共服务设施短板， 合理满足人民群众生活需求。推进适老化、适儿化改造，加快公共场所无障碍环境建设改造。增加普惠托育服务供给，发展兜底性、普惠型、多样化养老服务。因地制宜建设改造群众身边的全民健身场地设施。推动消费基础设施改造升级。积极拓展城市公共空间，科学布局新型公共文化空间。
坚持系统观念：促进城市有机生长
城市是由经济、社会、生态等子系统构成的相互关联、相互作用的复杂巨系统。城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动，也是城市系统演变和发展的一个部分。《意见》提出要“坚持系统观念，尊重城市发展规律，树立全周期管理意识，不断增强城市的系统性、整体性、协调性”，从总体原则方面强调城市更新行动的系统性。同时，《意见》围绕破解城市更新工作的重点难点问题，部署了“加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设， 推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化”等八项工作任务，提出了“建立健全城市更新实施机制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融资方式，建立城市更新可持续模式，健全法规标准”等六方面支持保障举措。
这些任务和保障措施， 从规划、建设到运营的全流程统筹，从建筑单体到社区、城区的多层次联动，相互联系并共同构成城市更新行动整体方案，体现了对城市发展规律的深刻把握。这种系统性思维有助于打破“碎片化”的城市改造模式，避免“头疼医头、脚疼医脚”的短期行为，实现城市功能的整体提升，促进城市的有机生长。
我国在系统性推进城市更新方面已具备良好的基础条件。例如在城市基础设施更新改造方面，据住房城乡建设部2025年5月20日公布数据，我国已累计建设改造各类市政管网 50 万公里，在地下管网改造中，统一规划燃气、供水、排水等管网布局，避免了反复开挖，提高了城市基础设施的综合承载能力。
在生态修复与城市更新协同推进方面，据全国绿化委员会办公室发布的《2024年中国国土绿化状况公报》， 2024年我国开工建设“口袋公园”6200余个，建设城市绿道7300余公里。深入推进公园绿地开放共享，全国360余个地级市（含直辖市的区）累计轮换开放草坪1.8万公顷。越来越多的城市注重山水林田湖草沙冰系统治理，通过修复受损山体、治理河流湖泊、增加城市绿地等措施，实现了生态效益与社会效益的双赢。
在城市更新行动中坚持系统观念，就要把城市视为一个有机整体，统筹考虑各个子系统之间的关系，避免片面、孤立地进行更新改造，而是要通过系统集成，实现城市的整体最优发展。
一是建立健全城市更新全周期管理机制。从城市更新项目的策划、规划、建设到运营、维护，进行全过程、全要素的管理。在城市更新项目策划阶段，充分征求各方意见， 科学论证项目的可行性和必要性；在城市更新规划阶段，注重与城市其他方面规划的衔接，确保更新项目符合城市发展方向；在城市更新建设阶段，严格把控工程质量和安全；在城市更新运营维护阶段，建立长效管理机制，保障项目的持续稳定运行。
二是推进城市更新的跨领域协同。加强城市产业升级、生态环境、公共服务等领域的联动更新。重点推进老旧街区、老旧厂区、老旧火车站、低效楼宇、传统商业设施等更新改造任务，推动建筑功能转换和混合利用，完善设施设备、利用地下空间，植入新业态、新功能、新场景， 促进经济发展与产业升级。推动生态保护与城市更新协同，持续改善城市空气、水和土壤环境质量，在城市更新中加强城市生态环境治理。增加城市绿地面积，建设城市公园、郊野公园、社区公园等各类公园，构建完整的城市绿地系统，在城市更新中推进城市绿化建设。在海绵城市建设中同步推进管网改造和绿地系统优化。在完整社区建设中整合养老、托育、医疗等服务资源。
三是推进跨部门协同。加强住建、规划、发改、财政、金融、文旅等各部门之间的沟通协作，形成工作合力。建立城市更新项目协调推进平台， 对城市更新项目的实施进度、质量、安全等进行统一管理与监督。
坚持规划引领：锚定更新空间坐标
规划是城市更新行动的蓝图，在城市更新和发展中具有战略导向作用。《意见》强调“坚持规划引领，发挥发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划实施支撑作用”，体现了空间治理的科学性和前瞻性。其中，发展规划为城市更新提供了宏观战略指导，明确了城市更新的方向和重点；国土空间规划则从空间层面为城市更新奠定了基础，确保城市更新项目与城市整体空间结构相协调；交通、能源、环境等专项规划针对城市更新中的特定领域，提供了具体的实施支撑。
近年来，我国高度重视发挥城市更新的规划引领作用， 国家层面的城市更新规划体系不断健全，与相关规划的融合性日益提升。同时各地根据自身实际，积极制定城市更新专项规划。住房城乡建设部2025 年1月公布数据显示，全国已有310多个城市编制了城市更新专项规划，部分城市还开展了精细化城市设计引导，为优化空间资源配置、提升城市发展能级提供了有效保障。
在城市更新行动中坚持规划引领，关键是要以规划来带动更新，通过明确功能定位、优化空间布局、预留发展弹性，为城市更新提供刚性约束和柔性引导。
一是不断完善城市更新规划体系。持续加强发展规划、国土空间规划、专项规划之间的衔接与协调，形成层次分明、相互支撑的规划体系。在编制规划时，充分考虑城市的历史文化、自然环境、产业发展等因素，提高规划的科学性和针对性。同时，根据城市发展的动态变化，及时对规划进行修订和完善，确保规划的时效性。
二是深入实施城市更新专项规划。围绕城市更新行动目标、重点任务、建设项目和实施时序，完善“专项规划－片区策划－项目实施方案”的规划实施体系。
三是强化城市设计对城市更新项目实施的引导作用。明确房屋、小区、社区、城区、城市等不同空间尺度的设计管理要求。
四是强化城市更新规划的实施保障。建立健全规划实施的监督机制，加强对规划执行情况的检查和评估。对于违反规划的行为，要依法严肃查处。加大对城市更新项目的支持力度，保障规划项目的顺利实施。
坚持统筹发展和安全：筑牢运行底线根基
安全是城市发展的前提和基础。《意见》提出“坚持统筹发展和安全，防范应对城市运行中的风险挑战，全面提高城市韧性”，充分体现了我国在推动城市更新行动中底线思维与发展思维的辩证统一。这也要求持续推进城市更新行动必须考虑城市运行的脆弱性和不确定性，并通过主动行动构建韧性城市来应对未来的风险挑战。
当前我国在城市安全韧性建设上已经取得显著进展。住房城乡建设部统计数据显示， 2024年，全国完成燃气管道老化更新改造6.1万公里，全年累计建设改造各类管网16.3万公里，更新设备117万台，实施排水防涝设施建设项目2300余个。同时，很多城市还通过“平急两用”公共基础设施建设，提升了医疗应急服务能力。这些举措有效降低了城市运行风险，保障了城市运行的安全稳定。
在城市更新行动中坚持统筹发展和安全，需要在推动城市功能完善、品质提升的同时，将安全理念贯穿始终，并积极开展韧性城市建设。
一是加强城市安全风险评估。建立城市安全风险清单， 对城市运行中的各类风险进行动态监测和预警，及时采取防范措施。
二是持续推进城市基础设施安全升级。继续抓好城市燃气、供水、污水、排水、供热等地下管网升级改造，提高管网的质量和安全性。建设地下综合管廊，将各类管线集中铺设，便于维护和管理，减少安全隐患。加快推进城市生命线安全工程建设，扩大监测范围，提高监测精度，实现对城市市政设施的实时监测、动态预警、有效处置，切实消除安全隐患。
三是完善城市应急管理体系。加强应急物资储备，建立健全应急物资储备库。提高应急救援能力，加强应急救援队伍建设，开展常态化的应急演练，提高队伍的实战能力。同时，加强城市安全宣传教育， 提高居民的安全意识和自我保护能力，营造全社会共同关注和参与城市安全的良好氛围。
坚持保护第一：守护城市记忆的文化根脉
文化遗产是城市历史的见证，具有不可替代的历史、艺术和科学价值。从文化传承的角度看，保护文化遗产就是保护城市的根脉。《意见》提出“坚持保护第一、应保尽保、以用促保，在城市更新全过程、各环节加强城市文化遗产保护”，体现了对历史文化遗产的敬畏之心。其中，《意见》突出强调“保护第一”， 进一步否定了过去城市建设中重开发轻保护的倾向，要求在城市更新行动过程中对城市历史文化遗产“应保尽保”。同时，《意见》还提出“以用促保”，也为历史文化资源的合理利用提供了依据。城市更新实践中，从落实“老城不能再拆”的明确要求，到建立“先调查后建设”“ 先考古后出让”的保护前置机制，我国历史文化遗产保护已从被动应对向主动传承转变。
各地也在历史文化保护与更新中探索出多元路径。很多城市更新项目保留历史建筑风貌，利用老旧厂房、历史建筑等，打造文化创意园区、博物馆、艺术馆等文化空间，引入高端商业和文化体验业态，成为城市文化新地标，既延续了城市文脉，又通过活化利用赋予历史空间新的生命力。
在城市更新行动中坚持保护第一，需要加强文化遗产保护与合理利用。
一是全面加强城市文化遗产资源调查。衔接第四次全国文物普查，扎实开展城市文化遗产资源调查工作，摸清城镇老旧小区、老旧街区、老旧厂区文化遗产资源底数，包括不可移动文物、历史建筑、传统村落等。建立完善的文化遗产保护名录，明确保护范围和要求。
二是积极探索文化遗产的合理利用途径。推进历史文化街区修复和不可移动文物、历史建筑修缮，鼓励将文化遗产与文化旅游、文化创意等产业相结合， 实现文化遗产的价值转化。
三是注重在城市更新项目中融入文化元素。在加强城市更新重点地区、重要地段风貌管控的同时，在城市更新项目的公共空间设计与建设中融入当地的历史文化符号与传统艺术元素，打造具有文化内涵的城市景观。
坚持实事求是：探索因地制宜的更新范式
城市更新涉及不同地区、不同城市，而从气候条件、资源禀赋到经济水平、文化特色，不同城市的更新需求差异显著。住房城乡建设部统计数据显示，2024年，全国实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。各地立足本地实际，在城市更新实践中形成了各具特色的更新模式。据住房城乡建设部2024年3月公布数据，全国已有297个地级及以上城市全面开展城市体检，全方位查找城市短板，确定城市更新重点任务。北京、上海、广州等地还专门出台城市更新条例，根据自身发展需求进行城市更新制度设计。《意见》提出“坚持实事求是、因地制宜，尽力而为、量力而行，不搞劳民伤财的‘面子工程’‘形象工程’”，进一步强调了城市更新行动必须尊重地方实际，避免“一刀切” 和形式主义。这既是对基层实践经验的总结，也是提升政策精准度和有效性的必然要求。
在城市更新行动中坚持实事求是，首先要持续加大中央层面的支持力度。充分利用中央预算内投资的城市更新专项， 支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设。同时，要从每个城市的实际情况出发，鼓励和支持地方制定符合城市特点的更新策略和方案。
一是深入开展城市体检。加强城市体检与城市更新工作的衔接，坚持“先体检、后更新”“无体检、不更新”，健全“定期体检、五年一评估”制度，持续对城市自然、人文历史等各类资源资产开发保护状况进行动态监测预警，对法定规划实施的状况进行体检评估， 将城市体检结果转化为城市更新任务计划，推进项目有序实施与长效运营，并通过监测评估优化工作路径，为因地制宜制定城市更新方案提供依据。
二是推进城市更新分类指导。根据不同城市的类型和特点，制定分类的城市更新指南和标准，为城市更新提供更具针对性的指导。加强对城市更新项目的评估和监督，确保更新项目符合城市的发展定位和更新要求。
三是强化实施过程监管。建立健全“尽力而为、量力而行”的城市更新评估机制，杜绝搞“花架子”项目，防止盲目举债和搞形象工程。城市更新不得新增政府隐性债务，地方政府债务风险低的城市方可申报中央财政支持项目。
四是鼓励地方创新和试点示范。鼓励和支持地方在城市更新中先行先试，积极探索政府引导、市场运作、全社会参与的可持续城市更新投融资模式，鼓励民营企业参与基础设施和公用事业特许经营，吸引社会资本、社区、居民等各方面积极参与城市更新工作，创新更新模式和方法，及时总结推广成功经验。同时深入开展城市更新试点示范城市建设， 通过试点示范，引领和推动全国城市更新工作向纵深发展。
作者为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室主任、研究员
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