黄 瑜 吴建钦
内容提要：
与房地产开发领域不同，我国城市更新领域的业务内容更加广泛、系统性更强，由此形成了城市更新数据类别多、各地差异大、阶段差异大、数据分散度高、数据非标性强等特点。相较于传统的房地产开发投资、销售等数据建设，城市更新的数据建设和管理难度更大。下一阶段，我国城市更新数据建设可以从加强政策引导、明确数据标准、实行管理联动、鼓励多元参与、推动技术赋能等五个方面推进。
我国城市更新行动实施过程中的数据建设现状
2019年底召开的中央经济工作会议提出“加强城市更新和存量住房改造提升”。2020 年，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动，其重要性被提到了前所未有的高度。2021年，城市更新首次被写入当年的《政府工作报告》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。2024年10月，国家发展改革委相关负责人表示， 今后几年，城市更新仍是政府投资的支持重点，2025年也将继续加大力度。根据住房城乡建设部公布数据，2024年，全国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。2025年5月，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（下称《意见》）， 这是中央首个全面系统的城市更新政策文件，其出台将对“十五五”期间的城市更新投资起到重大推动作用。可以说，我国城市更新将在较长一段时期内处于快速发展的阶段，未来城市更新带来的投资额有望进一步扩大。
然而，在我国城市更新快速推进的同时也要看到，目前关于城市更新数据统计的颗粒度较粗，标准化程度不高，数据结构较难展开分析。从各地的城市更新实践看，也一定程度上存在着数据建设和管理相对滞后的情况，在城市更新的数据口径、数据调查、数据共享、数据统计等维度存在一定的短板。城市更新数据建设滞后导致城市之间无法横向对比，年度之间无法纵向分析变化，主管部门结合数据分析实施管理的有效抓手不足，市场参与主体也很难结合数据变化开展业务。
总体看来，目前我国房地产开发领域的相关数据统计规则较为成熟，但存量更新领域的数据建设短板仍较为明显。从“增存并举”的角度出发， 随着存量领域的重要性进一步凸显，各地城市更新行动持续推进，未来亟须加强城市更新领域的数据建设。
当前我国城市更新数据建设的难点
与房地产开发投资、建设、销售较为单一的模式不同，城市更新的业务内容更加广泛，系统性更强，项目差异化程度更大。这也形成了城市更新数据类别较多、各地差异较大、阶段差异较大、数据分散度高、数据非标性强等特点。这些特点导致相较于传统的房地产开发投资、销售等数据建设，城市更新的数据建设和管理难度更大。
第一，数据类别较多。城市更新可分为居住空间更新、产业空间更新、公共空间更新。住建部将城市更新划分为既有建筑更新改造类、城镇老旧小区改造类、完整社区建设类、活力街区打造类、城市功能完善类、城市基础设施更新改造类、城市生态修复类、城市历史文化保护传承类等八个大类。《意见》明确提出了城市更新的八大任务，包括加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统和保护传承城市历史文化。总体来看，全国层面的城市更新项目类别划分较多，每一类下还有多个细分小类，对数据建设的要求也更高。
第二，各地差异较大。各地城市更新开展背景差异较大，不同城市或地区的城市更新开展过程也有不同。例如， 上海重点推进人居环境品质提升、公共空间设施优化、产业园区提质增效、商业商务活力再造、历史风貌魅力重塑、综合区域整体焕新等六大类城市更新行动。深圳、广州现阶段及未来较长周期内仍将以“三旧”改造为主推进城市更新。北京的城市更新则主要包括以保障老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区等房屋安全，提升居住品质为主的居住类城市更新；以推动老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇、传统商业设施等存量空间资源提质增效为主的产业类城市更新；以更新改造老旧市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施，保障安全、补足短板为主的设施类城市更新；以提升绿色空间、滨水空间、慢行系统等环境品质为主的公共空间类城市更新；以统筹存量资源配置、优化功能布局，实现片区可持续发展的区域综合性城市更新。重庆的城市更新则主要包括老旧小区、老旧街区、老旧厂区、老旧商业区、历史文化区、公共空间等六大类。
第三，阶段差异较大。从全国层面来看，每个阶段城市更新的重点推进内容有所差异，这种差异也与整个房地产行业所处的发展阶段及特点有一定相关性。同时，即使是同一个城市，不同阶段的城市更新任务也有差异，由此影响到城市更新统计数据的连续性。例如，我国城中村改造是分阶段推进，有些城市仍有大量未改造余量，但部分城市剩余量较小。部分城市的城市更新重点推进的类别在不同阶段也有差异，整体呈现出优先居住空间更新，再到产业空间更新、公共空间更新的发展特征。
第四，数据分散度高。与增量开发相比，存量更新涉及的问题更加复杂，任务更加综合，涉及多个部门。由此造成的困难一是数据分散导致部门协同难度加大，特别是目前相关部门在存量领域的管理职能并不健全；二是城市更新项目推进过程中各阶段相关节点的管理权限分属于不同部门， 对不同环节的数据衔接、储存缺乏明确要求，易导致数据流失。
第五，数据非标性强。城市更新项目不像传统房地产开发项目那样具有较强的标准化特征，可以说每个城市更新项目都是独一无二的，个性化非常强。因此，城市更新涉及的项目数据的非标性特征也更加明显，给数据建设和管理带来较大困难。
国内典型地区城市更新数据管理的探索与实践
目前，我国各地的城市更新数据建设及管理尚处于起步阶段。部分地区由于在城市更新某个细分领域已开展较久（如广东省的“三旧”改造），在该领域的数据建设和管理方面已形成一定的经验并得到验证。多数地区在城市更新领域的数据建设和管理上总体是以点状突破为主，立足城市更新系统开展数据建设和管理的工作整体上仍处于探索阶段。
（一）广东省：统一“三旧”改造数据口径，构建“三旧”改造地块数据库
2008年广东省开始实施“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造，历经多年，明显提高了节约集约用地水平。在“三旧”改造开展过程中， 广东省及所辖各市非常注重统一数据口径。例如，省级主管部门与各市在数据填报上有一套统一口径的指标，包括累计实施改造面积、已完成改造面积、累计实施城市更新项目数量、已完成改造项目数量、项目类别、完成产业结构调整项目数量、引进现代服务业和高新技术产业项目数量、投入改造资金、社会投资占比、节约土地规模、节地率、为基础设施和公益事业项目提供用地规模、新增公共绿地规模、保护并修缮的传统人文历史建筑规模、提供的保障性住房规模、用于文化设施及创意产业建设的规模等多项指标。同时，对各项指标的填报也有明确的要求和说明。各市基于统一的数据标准口径定期填报项目开展情况，这也使得广东省自2008年实施“三旧”改造以来形成了连续的旧改数据。
除了统一指标层面的数据口径标准，广东省在微观层面上的数据管理也较为精细， 特别是构建了“三旧”改造地块数据库。“三旧”改造地块数据库是由广东省自然资源主管部门建立并维护的动态监管系统，用于纳入符合旧城镇、旧厂房、旧村庄改造条件的低效建设用地地块，为改造项目审批和管理提供数据支撑。该数据库的运行遵循严格的入库标准、动态调整机制和分级管理体系，涉及规划、用地审批、项目实施等多个环节。《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》提出，省人民政府自然资源主管部门负责建立、维护省“三旧”改造地块数据库和省“三旧”改造项目监管系统。
广东省在“三旧”改造数据方面长期、有效的建设和管理，形成了全省及各市相对标准化的数据口径，确保了“三旧”改造工作的可回顾性、可研究性。由于具备较好的城市更新数据建设基础， 2021年，广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会、中指研究院、中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心、卓越城市更新集团四家单位联合开展了“中国城市更新评价指数”指标体系构建及实证研究工作，共同发布了《2020中国城市更新评价指数（广东省）研究报告》，这也是全国首个关于城市更新评价指数的研究报告。该报告显示，2020年粤港澳大湾区广东区域九市城市更新所处的发展阶段差异较大，梯度分布明显。其中，深圳、东莞、佛山、广州整体城市更新水平较高，在政策、管理、效能方面表现突出。
（二）广州市：出台《广州市城市更新基础数据调查和管理办法》
早在2020年，广州市就印发了城市更新基础数据调查和管理办法。为更紧密地结合新形势，做好广州市城市更新（城中村改造）基础数据调查工作，保障城市更新（城中村改造）工作的顺利开展，2025 年广州市对既有办法进行修订，并于近期发布《广州市城市更新基础数据调查和管理办法》。相关做法对于其他城市具有一定的借鉴意义。
第一，构建权责明晰的协同管理体系。广州市明确划分市、区两级责任，市级住建部门统筹政策规范、数据库建设及核查监督，区政府组织数据调查、跨部门校验及公示确认；公安、规划、园林等职能部门按职责共享人口、房屋、树木等数据。此模式通过“市级定标、区级执行、部门供数”的协同机制，破解了多头管理难题，为跨部门数据整合提供组织保障。
第二，建立全链条数据质控流程。基础数据普查由市级定期更新，以共享数据结合外业调查补充构成；基础数据调查由区级主导，依托共享及普查数据开展入户测绘， 经多部门联合校验并公示； 基础数据核查由市级对区级成果进行抽查，设定误差红线，超限即修正。以上流程通过“普查—调查—核查” 闭环管理及量化容错标准，确保数据真实可靠。
第三，推行“共享优先” 的数据整合机制。该政策要求职能部门提供不动产登记、地下管线、文化遗存等11类权威数据，减少重复调查；所有合格数据统一汇交至市级数据库，作为城市更新方案编制及审核的重要依据。此机制以刚性共享规则打破部门壁垒，实现“一次采集、多方复用”，显著提升数据获取效率。
第四，实施动态化数据库管理。市级数据库实行动态维护，普查数据至少每三年全面更新一次，重大工程急需时即时修测；数据服务分级开放， 政府部门无偿使用，涉密数据依法管控。这一模式通过定期更新与应急修测双轨并行，保障数据时效性，同时平衡安全与效用。
（三）济南市：打造城市更新综合管理信息平台
济南市通过数据矢量化、坐标转换、大数据分析等技术方法，将城市更新涉及的多源数据进行整合，建立基础数据库。在此基础上，叠加分类设计的数据库表、地理信息系统（GIS）、大数据挖掘等技术手段，搭建了城市更新综合管理信息平台，实现了城市更新项目、资源、单元分布及数据信息的可视化展现、统计分析与动态跟进，提升城市更新信息化管理水平。具体做法包括三个方面。
第一，搭建统一的时空框架。针对城市更新工作管理数字化方式应用不足的问题，围绕旧厂区、旧住区、旧市场、旧村庄、历史文化街区等济南市城市更新实际需求，基于“住建一张图”，搭建起以基础设施体系、信息资源体系、应用支撑体系、应用体系、服务体系和标准规范体系为主的统一时空框架，为城市更新工作数字化转型打造共性支撑平台。
第二，构建一体化联动机制。针对数据复杂多样、精度不统一的问题，围绕数据整合需要，线上线下一体化联动建立起跨系统、跨部门、跨层级的信息共享机制和业务协同体系，并实现基础数据库与济南市其他数字化平台的互联互通、数据共享，为数字化赋能城市更新打造数据要素底座。
第三，支撑精准化城市更新。针对数据可视化展现应用不足的问题，采用GIS、大数据分析等技术，将项目现状数据导入平台，实现济南市城市更新的可视化智能展示。通过信息资源一体化集成，为确定城市更新重点方向、制定工作计划、安排重点任务打造智能支撑平台。
（四）长沙市：强化城市更新数据集成治理
长沙市基于智慧人居综合监管平台，为城市更新发展提供有力支撑。智慧人居综合监管平台汇聚城市管理现状类、规划管控类、更新管理类等基础数据。通过对历史文化名城、棚户区改造项目进行数字化管理，从市级、片区级和项目级三个层次集成长沙市城市更新现状的基础数据，接入全市42个老旧小区人员、车辆、车位、楼栋、住房等社区运行数据。后期该系统将进一步完成城市更新图斑的数据建库工作，强化城市更新管理基础数据治理， 科学验证和巩固城市体检效果，为政府部门规范城市更新管理工作提供决策依据。
完善我国城市更新数据建设的相关建议
为了更好地推动我国城市更新高质量发展，结合目前我国城市更新数据建设现状、各地数据建设探索情况、城市更新的发展特征等，本文建议下一阶段推进我国城市更新数据建设的路径可从加强政策引导、明确数据标准、实行管理联动、鼓励多元参与、推动技术赋能等五个方面推进。
第一，加强政策引导。建议在城市更新相关政策文件中强化对城市更新数据建设及管理的要求。目前有关文件主要聚焦于确定城市更新任务、提供相关的保障要素，在数据管理层面较少有专门的规范和标准。下一阶段，相关部门可在新出台的城市更新政策文件中强化数据建设及管理方面的内容，或出台城市更新数据建设及管理专项文件，从全国、各省份、各地市不同层面，明确我国城市更新的数据采集标准（口径）、频率和方式，规范存储格式与编码，建立跨部门共享机制，制定数据应用规范与相关准则。
第二，明确数据标准。建议以城市更新类型为基础，形成多个纵向分类的统计规范和标准。考虑到城市更新的不同类型业务差异较大，建议以业务类型为基础，分类推进数据建设。例如，围绕老旧小区改造，相关的数据建设工作已经开展。2025年6月，住建部印发了最新的《全国城镇老旧小区改造统计调查制度》，进一步规范城镇老旧小区改造的统计工作。
第三，实行管理联动。统筹多种管理渠道，自下而上，自动汇总形成数据池。一是以项目审批备案为抓手。随着城市更新业务发展，相关业务的审批量、备案量也将急剧增长，在此过程中，相关主管部门需要结合新的管理场景， 形成既有利于市场主体业务开展、又有利于数据精准备案的管理机制。二是以日常上报机制为抓手。除了关键节点需要审批报备以外，也要系统构建城市更新从存量待更新状态到更新改造过程，再到运营阶段的全周期数据流，形成单项目完整的城市更新数据集成。三是发挥省级部门的领导作用，以常设的数据管理部门为载体统筹数据建设工作。在现有的数据中心体系下常设城市更新领域数据管理部门，能够从更长效的视角，从前端到末端构建数据的形成方式、规范方式、公布方式等。四是以城市体检为抓手，定期开展、定期更新一批系统反映城市健康度的数据池。
第四，鼓励多元参与。相关部门可积极引导市场主体建立各细分领域的城市更新数据库，开展各项基于城市更新数据的深层次研究。一是加大力度，推动市场主体参与存量领域数据建设。从目前的情况来看，我国大量民间机构参与了房地产开发数据建设，但参与城市更新数据建设的积极性还不足。这也反映出市场主体在存量领域的数据建设业务仍有较大的发展潜力， 未来需要政策进一步支持。二是推动城市更新数据形成更多应用场景，以课题带动更多数据挖掘，体现更多数据价值。例如，定期开展城市年轻态研究、城市健康度研究，结合城市体检对城市健康度进行评估。同时，也可以以省或城市为基本单位，构建城市更新评价指数，通过指数的定期监测反向推动数据常态化建设。
第五，推动技术赋能。充分借助最新的信息平台、技术等手段赋能城市更新数据管理。通过数据矢量化、坐标转换、大数据分析等技术方法， 将城市更新涉及的多源数据进行整合，并在此基础上进一步建设完善城市更新综合管理信息平台。
作者分别为中指控股CEO兼总裁，中指研究院常务副院长； 中指研究院调查咨询部研究总监
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