雷洁琼 徐 利
内容提要:
美国、日本和欧盟等发达国家和地区在传统能源行业较早启动了绿色技术研发,此后多渠道多行业全面推开绿色技术创新示范推广,支持绿色产业发展,形成了一系列值得借鉴的经验模式,比如制定法律规范和引导政策、推动建立行业标准、协助培育开发市场、提供财税金融产业政策支持等共性选择,但同时在具体创新路径上又各有侧重, 主要表现在绿色技术创新体系和技术优势、政府和市场主体在各自国家创新系统中的作用强度、绿色产业政策制定和实施环境、支持绿色人才发展战略等方面。
自20世纪60年代以来, 随着工业化的推进, 发达国家面临着不同程度的环境污染问题, 相关环境末端治理技术应运而生。进入21世纪后,极端恶劣天气频发,全球环境问题凸显,应对气候变化科学共识逐步达成,多个国际组织提出“绿色技术”的概念,也被称作“环境友好技术”。美国、日本与欧盟等主要发达国家和地区都大力支持科技创新,将科技创新视为绿色产业发展的驱动力和内核。但科技创新不仅需要巨大的资金投入,还具有较强的不确定性和潜在风险,加之高耗能产业绿色转型普遍处于发展不成熟期,并具有较强外部性,容易产生市场失灵问题,没有政策扶持很难发展壮大。在这方面,美国、日本、欧盟无一例外都注重发挥政府与市场“两只手”的作用,大力推进绿色技术重点突破、协同创新、资源共享和联合攻关,在这些方面出台相关政策给予支持和鼓励。不过,绿色技术创新体系和技术优势,产业政策制定和实施环境,政府、企业和其他行为主体在各自国家创新系统中的作用强度具有差异性,政策工具的运用手段等也不尽相同。
第六届世界绿色发展投资贸易博览会围绕国际交流、绿色产业等展示全球生态文明建设和绿色发展新成果。 图/ 中新社
绿色技术创新体系和技术优势的差异
各国绿色技术创新实绩取决于在创新过程中各主体的相互合作与关联,比如企业、科研院所等主体之间的技术资源交流与技术合作。由于美、日、欧盟的自然环境、经济状况及文化传统等方面各有不同,使得三者建立的绿色技术创新体系和扶持的技术优势各不相同。
一是技术创新体系方面。美国组成了由政府引导,大学、企业和科研机构为创新主体,强调市场导向、风险投资和企业主导的科技创新体系, 推动高风险、高回报、颠覆性创新。日本侧重能源和制造业领域的渐进式创新,通过政府支持政策和企业内部研发共同推动绿色技术改进和产品优化,促进了产业结构调整和绿色产业发展,形成了高科技企业导向的产业技术创新体系。欧盟注重将技术创新与社会需求和环境目标结合起来,充分运用市场调节和政府调控,强调跨国合作,融合公私部门资源,通过规制和标准影响全球市场。
二是绿色技术优势方面。政府对绿色技术的扶持重点和力度不同,导致研发经费投入结构和比重也不同,从而形成了各自的绿色技术优势。美国通过联邦项目和私营部门保持合作,一直在大规模部署CCS 技术研发和推广示范项目,清洁煤技术改造和氢能等其他绿色技术产业也占据重要位置。美国政府还不惜对高新技术进行大量投入,甚至动用国防科技力量参与战略性环境研究计划。如,美国国防高级研究计划局(DARPA)曾启动“波能系统”研究利用波浪能;美国能源高级研究计划署与国防相关科研机构合作资助多项先进电池技术研究。日本政府和企业利用在电池储能、抽水蓄能和氢能储存等方面的技术优势,共同推动新能源技术发展,尤其是日本企业为光伏产业革新作了不少贡献,除了提高光电转换率外,光伏与农业、水电、储能相结合的应用模式已非常成熟且普遍,“农光互补” 和浮动光伏电站处于全球领先地位;建筑领域应用的透明光伏玻璃、双面发电光伏技术已商业化和规模化。日本氢能核心技术一直走在世界前列。欧盟绿色技术研发投入相对较高,主要以庞大的跨国资助计划、长期发展战略以及起步较早、相对成熟的绿色金融创新等方式锁定绿色技术研发投入,其绿色技术优势更具典型性,在发展可再生能源、提高能源效率、促进循环经济、促进绿色交通和环保技术等方面推动全球低碳发展进程。
政策工具作用效果的差异
美、日、欧盟都重视并积极制定绿色技术支持政策,促进技术创新与市场紧密结合。由于美、日、欧盟的政治和经济历史情况不同,在由法规管制、战略规划、财税金融产业等举措组成的促进绿色技术创新发展的政策工具篮子中, 各具体举措权重和效果有所不同。
一是政府调节手段与市场配置资源作用不同。美国强调对企业绿色技术创新的鼓励, 给予补贴和税收减免等政策支持。政府在绿色技术创新中起到了主导作用,但绿色技术市场内部仍严格受市场经济规律支配。通过示范验证的先进能源技术得以降低开发成本、提高市场竞争力,加快绿色技术成果商业化进程。美国政府还利用在全球经济发展中的优势地位以及环保技术的先进性等有利条件,综合运用环境政策与贸易政策工具,进一步拓展绿色技术的国外市场,已取得了明显效果。比如,包含了鲜明贸易政策导向条款的《通胀削减法案》(IRA)以税收政策和财政补贴等政策为激励手段,促进国内清洁能源技术研发和制造业回流,减少对外国供应链的依赖,不但增强了美国的经济竞争力,还将绿色技术产品扩展到欧盟、拉丁美洲和亚洲在内的国际市场。日本更侧重发挥市场作用,通过政策法规引导和激励私营部门投资,尤其在技术成熟度高、市场潜力大的领域,如电动汽车和高效能源技术方面,私营部门投入较多,政府部门投入在绿色技术研发中所占比重相对较低,主要用于基础研究和前沿技术的探索。如2023年, 日本政府设立了预算2万亿日元、持续10年的绿色创新基金,将撬动超过150万亿日元的公共和私营部门投入,而私营企业占据了绿色技术投资的绝大份额。日本更多地依赖市场手段减少碳排放、促进CCUS和其他低碳技术创新, 进一步提高能源效率。如,东京碳交易体系通过市场手段实现企业低成本碳减排,提高能源使用效率;CCUS项目目标是与全球有关企业合作开发具有成本效益优势的解决方案。欧盟注重经济手段与市场机制相配合,促进绿色技术研发。比如,欧盟建立碳交易市场机制,以此市场近50%的收入用于绿色技术研发和创新;设立碳边境调节机制,保护域内企业绿色价值,以显失公允的欧盟碳价为交易基础,抬高域外高碳企业出口欧盟产品价格, 削弱其国际竞争力,与此同时该机制下收入的一定比例也将用于支持低收入国家减碳技术发展,以巩固其在全球气候治理领域的话语权。欧洲各国政府正在简化预商业化绿色技术的早期部署和示范审批程序, 以摆脱监管负担,更快地推动实现技术成果规模化和商业化,降低私人投资风险。
二是政府干预企业技术创新程度差异。美、日和欧盟在政府干预企业方面存在显著差异。美国政府通过严格的专利制度保护企业的创新成果,为企业提供法律保障;大量采购绿色创新产品和技术,为企业提供稳定的市场需求;协调选择各企业进行技术研发,让大企业和人数较少的风险企业都能够在同样的条件下竞争,无论企业规模大小,只要能够取得重大科技成果,就可得到政府更大的委托研发订单。日本采取更具战略性的产业政策直接干预市场,比如通过公共投资、低息贷款等方式支持绿色基础设施建设,发展新能源; 以成本补贴方式干预企业的绿色技术创新行为,引导科研机构和企业围绕重点发展的绿色产业进行关键技术研发和创新,企业间的竞争性因此被削弱不少。欧盟则介于美国和日本之间,在政策措施上更倾向于日本,在调动风险资本、激发企业家开发绿色科技的积极性方面逊色于美国。欧盟采用多层次的政策法规体系和灵活的监管框架推动绿色技术创新,将跨国协调和资助相结合,强调成员国间协作,采取更为平衡、渐进和市场导向的措施,运用财政补贴、预算拨款、税收优惠及绿色金融等政策手段支持企业技术研发和示范推广。
图为日本的垃圾分类处理。 图/ 中新社
绿色产业政策制定和实施的差异
美、日、欧盟在制定和实施产业政策时,均着力于改造传统产业,并推动新兴绿色产业的发展。美国倾向于市场主导和灵活调节政策,日本强调政府以立法形式强力主导和系统性干预,而欧盟则更注重多层次的治理协调和法规统一。
美国在绿色产业发展方面注重将政府干预与市场主导有效结合。比如,美国联邦政府通过可再生能源投资抵免(ITC)和生产税收抵免(PTC)政策,为太阳能、风能等可再生能源项目提供投资便利和税收优惠。这些政策为企业投资可再生能源项目提供了较大的经济激励,降低了项目开发成本。《通胀削减法案》虽然也由政府主导,联邦政府通过直接补贴、税收减免、研发资金等形式引导资源流向绿色产业,但其实施主要依赖于市场主体的积极参与, 企业、投资者和消费者可以根据市场条件和法案提供的激励措施,自主选择最具经济吸引力的绿色技术项目进行投资、应用和消费,据此加速了相关绿色产业发展。
日本在推进产业结构升级过程中,通常把具有长期作用的产业政策上升为法律, 如《电力商业法》《GX促进法》等,尤其对一些国际高端产业和新兴产业,更是通过制定法律来促进发展,提升了政策的连续性、稳定性和执行力。如日本的《氢基本战略》不仅支持国内氢能技术的发展,还通过《可再生能源特别措施法》推动氢气进口和全球合作,确保其在国际氢能市场中的竞争力;《半导体援助法》加速了半导体产业的发展,以应对全球半导体短缺并确保供应链安全。在能源结构调整过程中,日本对传统能源实施绿色化改造,促进节能技术研发和使用推广,提高能源使用效率,同时坚持培育和发展能源新兴产业,有计划、有步骤地实施氢能等新能源和可再生能源研发和应用,夯实了绿色产业稳定健康发展的能源基础。
欧盟的绿色产业政策制定和实施主要依赖于其多层次的治理架构(包括欧盟委员会、欧洲议会和成员国政府) 和跨国合作机制。通过设立一系列法律、政策框架和战略计划指导产业发展,建立创新基金等绿色基金,以欧盟多年期预算撬动更多的私营部门投入绿色技术和绿色产业发展。注重成员国之间的协调与合作, 推动碳交易等统一市场的形成,倒逼高碳企业加大绿色技术研发力度,并在欧盟绿色协议、地平线计划等战略协议和计划下开展跨国项目的实施。通过结构性政策,设立研究和创新中心、提供税收优惠和奖励机制,支持高科技企业、初创企业和中小企业开展绿色技术创新,推动产业结构向更高附加值领域转型,并持续对产业政策的实施效果进行监测和评估。
支持绿色人才发展策略的差异
人力资本是衡量创新能力最重要的因素,美、日和欧盟都具有强大的研发人力资本库,以支持能源行业转型和产业绿色低碳发展。根据欧盟委员会关于清洁能源竞争力的报告,美国和欧盟在市场上占据主导地位,而日本在新能源某些技术领域具有独特的竞争优势。
美国通过大力投资教育与科研、实施公共政策支持以及发展职业培训来培育绿色技术人才。在过去二十年能源技术相关专利方面,尤其是化石燃料专利和清洁能源专利方面, 美国处于领先地位,拥有全球约30%—35%的清洁能源技术高价值专利(特别是在太阳能、风能和电动车电池技术方面),这使得美国在绿色技术领域拥有多样化和高度专业化的人力资源储备。
日本依赖于与产业密切结合的教育体系、企业内部长期培训以及政府支持的研究计划来培养和留住绿色技术人才, 尤其是在绿色制造和节能技术领域,专业人才储备与其产业结构高度匹配。日本清洁能源专利比例最高,在太阳能、氢能和能源存储技术方面具有强大的专利储备和科研人员。
欧盟是世界上最强大的创新中心之一,通过政策引导和资助、跨国合作以及绿色技能发展计划,推动绿色技术领域的人才培养和技能提升。欧盟人力资源储备具有国际化和多样化的特点,相关成员国在风能、太阳能和能源效率方面的专利活动比较活跃。
对中国的启示
综合比较美、日、欧盟绿色技术和绿色产业支持政策差异,可以得出以下几点对中国的启示。
一是中国在绿色技术和绿色产业支持政策制定上可以借鉴国际经验,但根本上要因地制宜,符合本国国情,与本国资源禀赋、经济转型阶段、产业结构升级特点、政治文化传统等相匹配,可以适度超前进行绿色技术开发,但要充分评估,排出绿色科技优先发展清单,不能盲目跟风,避免与实际需求脱节。
二是充分发挥中国新型举国科技创新体制优势,协调好政府和市场“两只手”的作用,要集中力量办大事,对于涉及能源安全转型等关键、核心绿色技术的前期研发,可由政府为主、引导科研机构和龙头企业开展联合攻关;对于高碳行业具有广泛适用性的绿色技术,可通过政府“引子资金”引入绿色金融创新工具, 市场化设立绿色基金、发展绿色股权等方式,引导社会资本更多地投入;对于成熟技术的示范推广,可由政府引导、激励科技服务中介机构直接对接市场需求。
三是绿色科技和绿色产业支持政策要有稳定性和连续性,同时要根据技术和产业发展成熟度进行动态调整,相关支持政策终止前要提前释放信号,给市场主体调整经营策略留出足够的时间,尽量减小政策转向可能给整个行业带来的外部冲击。
四是在加强绿色人才培养方面,可以借鉴日本做法,从中等和高等教育体系入手,设立与中国产业绿色转型升级相适应的技术专业课程。加大国内职业培训力度,开展岗位绿色人才深化教育和专业素质的提升,以适应行业绿色转型发展需要。加强与国际组织合作,引入绿色技术国际优质智力和资金支持,提高中西部地区等重工业、高碳行业比重高的省市绿色技术示范和人员培训力度,帮助缩小绿色人才地区分布差距。
作者分别为国家应对气候变化战略研究和国际合作中心助理研究员;亚洲开发银行学院前高级研究员
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