徐 利 雷洁琼
内容提要：
欧盟绿色技术创新发展走在世界前列，其支持绿色技术创新发展的主要举措包括：以法律法规倒逼绿色技术研发和应用，确立以绿色技术创新为重点的能源战略，多元化投融资渠道支持绿色技术创新与应用，注重推进绿色技术国际合作等。
多年来，围绕绿色技术创新，欧盟强化法律和政策保障，设置市场规则规制企业行为，提出一系列绿色转型目标和发展规划，对绿色技术形成良好的政策引导和倒逼机制。
图为德国埃森关税同盟煤矿工业区。 图/ 中新社
以法律法规倒逼绿色技术研发和应用
欧盟通过一系列关于减排的法律法规，严格控制污染物排放，促进循环经济和脱碳， 加强行业排放监管，积极推动高碳重点行业开展绿色技术研发和应用。
（一）以环境监管和减排法规倒逼高耗能行业使用绿色技术
欧盟相继发布采掘废物指令、欧盟排放交易体系（EU E T S）指令、工业排放指令（IED）和环境影响评估（EIA） 指令等一系列法令，从对采掘业全生产过程废物管理，到将钢铁厂、炼油厂以及铁、铝、金属、水泥和大宗有机化学品等高耗能行业纳入欧盟碳市场交易，再到将约束欧盟工业污染物排放等一律上升至法律法规层面， 将所有经济活动排放成本强制内部化，倒逼企业使用行业最新绿色技术以降低排放成本。
2024年5 月， 欧盟通过《净零工业法案》，该法案与《关键原材料法案》、电力市场改革相关法案一起被称为欧盟绿色协议工业计划的三大关键立法，说明欧盟将通过提升净零排放技术增强竞争优势， 以实现气候目标。
（二）以长期愿景明确绿色技术创新发展的战略地位
2018年欧盟委员会发布的《欧盟2050战略性长期愿景》提出，扩大能源、建筑、交通、工业和农业等领域绿色技术创新是向零碳经济过渡的途径和战略重点，主要举措有：以税收确保外部性定价有效且转型成本公平分配；通过欧盟预算和可持续金融支持建设关键可持续基础设施，并激励对可持续商业模式的投资； 通过调整商业规则配合部署能源、建筑和交通领域新技术； 推行技术、产业战略价值链和提高经济循环度等一系列相关配套制度与政策措施。在实现路径上，欧盟明确提出在建筑效能、可再生能源部署以及CCUS（碳捕集、利用和储存）技术等方面多管齐下，降低碳排放。
（三）明确关键领域和核心技术支持计划
2019年12月，欧委会发布《欧洲绿色协议》，提出到2050年在全球范围内率先实现碳中和战略目标，并提出8个重点领域关键政策、核心技术及相应详细计划，包括生物多样性、可持续粮食系统、可持续农业、清洁能源、可持续工业、建筑和翻新、可持续交通、消除污染和气候行动。另外，通过创新基金明确2020年在可再生能源、能源密集型产业、能源存储以及CCU（二氧化碳捕集和利用）技术等领域投资100亿欧元，促进绿色技术创新突破。
确立以绿色技术创新为重点的能源战略是建设绿色欧盟的关键
欧盟是促进绿色技术开发和应用的典型代表，其通过可再生能源技术推动、需求拉动、其他低碳经济政策联用， 建立起绿色技术创新和推广的领先优势。
（一）率先明确可再生能源战略规划和政策框架
首先，欧盟在1996年《未来的能源：可再生能源》绿皮书中明确提升可再生能源份额的总体思路，之后在2009年《可再生能源指令》、2011年《2050能源路线图》、2014年《2030年气候与能源政策框架》等综合性战略计划中，进一步提出了可再生能源份额具体目标。
其次，2008年12月，欧盟最终就能源气候一揽子计划达成一致，形成了欧盟的低碳经济政策框架。
再次，作为2019年底推出的《欧洲绿色新政》重要组成部分，《新循环经济行动计划》《欧洲气候变化法（草案）》《能源系统整合战略》等相继出台，为欧盟绿色技术创新发展提供了政策支撑。
最后，2022年6 月通过的《全欧洲能源基础设施TEN-E》法规确定了11条优先走廊，涵盖电力、可再生能源海上电网和氢能基础设施等， 终止了对新的天然气和石油项目的支持，并为所有能源项目引入了强制性的可持续性标准。
（二）将能源新技术确立为欧盟技术研发框架重点领域
为加强欧盟在高技术领域的竞争力，支持欧洲科学技术发展，欧盟共推出7个“技术研发框架计划（2007-2013）” （简称FP），分别都设立了环境、能源与技术主题，特别在第六个框架（FP6）和第七个框架计划（FP7）中突出了能源新技术的重要地位。比如，FP6 激发多样化手段来实现框架计划，包括配合国家战略计划建立公共伙伴关系，如欧洲研究领域合作网络（ERANETs）；启动各种公私合作伙伴关系，如欧洲技术平台（ETP）促进能源新技术研发。又如，FP7旨在提高技术研究预算，促进能源技术基础研究和创新平台建设， 如开发符合欧洲利益的研究基础设施，组建了光伏、风能，以及可再生能源供热与制冷等一系列技术创新平台（ETIP），并通过当前和未来研发框架计划投资落实。
（三）注重绿色能源全产业链技术以确保欧盟的产业领导地位
一是2008年实施的“欧洲战略能源技术计划”是欧盟指导能源发展的重要战略性文件，确保欧盟在绿色技术上的产业领导地位。通过技术发展促进实现欧盟2020年能源气候变化目标，确定了10项技术（包括电池、光伏、海上风电等）研究创新行动，涵盖了整个绿色能源创新链。
二是2015年新版“欧洲战略能源技术计划”更为关注技术研发与部署，提出在高性能可再生能源技术集成、降低可再生能源关键技术成本等方面优先行动。
欧盟碳市场为高耗能重点部门减排提供了激励措施，其交易收入一个重要用途是支持绿色技术研发。图为法国埃菲尔铁塔。
图/ 中新社
经济调节手段和市场资源配置“双管齐下”推动欧盟绿色技术创新
使用碳定价机制推动绿色技术创新是欧盟实现节能降碳的“法宝”，是其在全球气候治理中持续保持话语权的重要手段。欧盟以碳市场交易机制（EU ETS）有效指导高碳行业自主加大绿色技术研发和应用，同时配合使用碳税等经济手段引导全社会全行业主动提高减碳意识。
（一）欧盟碳市场交易机制对促进碳密集行业绿色技术创新发挥主要作用
欧盟碳市场交易机制于2005年启动，其间多次修订规则，作为欧盟“Fit for 55”立法一揽子计划的一部分，2021 年修订的ETS指令要求符合绿色协议总目标，即与1990年相比排放量至少减少55％， 后又提高到2030年相关行业总排放量减少62％（与2005年43%相比），2023年上半年最新修订后的碳市场交易机制涵盖行业的年减排量从平均每年1.74％（2018年之前）增加到每年2.2％左右（从2021年开始）。欧盟碳市场为高耗能重点部门减排提供了激励措施，其交易收入一个重要用途是支持绿色技术研发。2013年至2020年，欧盟27国报告称75%的收入用于气候和能源相关用途，2021年和2022年这一比例为76%。由于近年来碳价大幅上涨，拍卖排放许可的收入也大幅增加，从2017年的50亿欧元增至2022年的300 亿欧元，其中约50%用来支持欧盟低碳和可再生能源创新项目研发。欧盟碳市场价格虽在全球最高，但仍不足以弥补其脱碳技术边际成本， 高碳行业采用CCUS或进行工艺创新等技术投资的动力仍显不足。
（二）碳税将高碳行业排碳成本内部化
欧盟用碳税这一经济政策引导、激励企业进行绿色技术创新，使生产和消费更加绿色和环保，从而促进低碳经济发展。欧盟按照燃煤和石油下游产品，如汽油、柴油、天然气、煤油或燃料油、焦炭、生物燃料等用于运输和其他固定用途的化石燃料产品的碳含量比例征税。目前已有20 个欧洲国家实施了碳税，从乌克兰每吨碳排放税收不到1欧元，到瑞典、列支敦士登和瑞士每吨碳排放税收超过100欧元不等。欧盟利用碳交易市场（ETS）和碳税筑起了“减碳网”，巩固了其在全球碳定价领域的主导权。
（三）碳边境调节机制在约束进口行业高碳经济活动的同时保护域内产业竞争力
欧盟碳边境调节机制（CBAM）已于2023年5月17日生效，根据其自身碳交易市场现行碳价和对特定高碳行业进口产品的直接和间接碳含量征收碳边境税，自2023年10月1日起进入过渡实施阶段（过渡期两年，2025年10月1日将进入正式实施阶段），目前征税范围涵盖钢铁、铝、水泥、化肥、化工（氢）、电力等6大门类多种产品。欧盟以在全球范围内显著较高的欧盟碳价为交易基准，利用CBAM向碳排放水平高于其自身水平的域外国家特定行业碳密集出口产品征收碳关税，在促进了域外国家减排的同时，对欧盟内部相关行业起到了最大限度的保护作用。
多元化的投融资渠道支持绿色技术创新与应用
欧盟注重以多元化的投融资手段支持绿色技术创新，在投入大量公共财政资金促进绿色技术更新迭代的同时，利用结构性金融工具进一步拓宽融资渠道。
（一）关键融资工具支持能源和工业转型计划
为促进欧盟整体绿色转型， 缩小可用资金与实现净零排放行业融资需求之间的差距，欧盟不断拓展投融资渠道，支持能源和工业绿色转型计划。
一是利用定期赠款基金， 如欧盟创新基金。创新基金是履行《巴黎协定》下欧盟整体经济承诺的关键融资工具， 用以支持为欧盟重新供能计划 、支持氢能装备制造和氢能利用、绿色交易工业计划和《净零工业法案》中提出的气候和能源优先事项，预计在2020—2030 年将提供400亿欧元资金，重点部署开发能源密集型行业脱碳技术及解决方案，强化构建净零产业供应链。
二是重视地域平衡，设立公正转型基金，向有效参与度较低的成员国提供技术援助， 包括能源密集型行业创新低碳技术和工艺改进（含可以替代碳密集型行业的产品）、CCU 和CCS设施建设和运营、创新的可再生能源发电和储能。
三是成立全面发展的资本市场联盟（CMU），以扩大单个资本市场的规模及其跨境金融资源整合功能，为个人和公司绿色技术创新提供投融资机会。
（二）多元化的资金杠杆为公私企业提供资金支持
一是投资欧洲计划是欧盟促进私人投资的政策工具，以261亿欧元的预算担保，刺激私人部门向可持续基础设施和创新等领域投资，目标是动员超过3720亿欧元的融资。
二是将欧洲地平线计划（2021-2027）35％的预算用于资助创新气候、能源解决方案，以955亿欧元的预算引领欧盟对创新的承诺，强调气候韧性和可持续发展。
三是通过欧洲投资银行、欧洲投资基金、欧洲复兴开发银行和其他14个合作伙伴，支持在净零技术和工业创新方面的公共和私人投资，支持领域包括：电池技术、关键原材料回收技术、氢能利用推广技术，以及电动汽车电池供应链中制造材料示范和先进生物燃料项目等。如，2022年欧洲投资银行为交通和工业部门提供175亿欧元，其中33亿欧元用于清洁技术项目；为能源项目提供104亿欧元，其中44亿欧元用于可再生能源。此外，欧洲还有一些投融资工具为高耗能产业提供转型资金，包括欧洲战略投资基金（EFSl）和EFSI2.0、企业与中小企业竞争力方案（COSME）、欧洲结构投资基金（ESIF）等。
（三）结构性政策支持欧盟形成技术创新生态系统
一是在欧洲地平线计划支持下，欧洲研究委员会（ERC）预计将在2021—2027 年期间为开创性研究项目拨款超过160亿欧元；欧洲创新技术研究所（EIT）将投入29亿欧元为应对全球挑战培养跨部门伙伴关系，其中很大一部分专门用于绿色产业政策。
二是欧洲创新委员会（EIC）2021年在欧盟长期预算（2021-2027年）和恢复计划支持下建立了101亿欧元基金，重点支持科技创新、成果转化和经济恢复，通过赠款和股权投资等方式为初创企业和小公司提供资金便利，关注清洁能源、减排技术和智能技术研发和应用。
三是欧盟重视新能源从生产向应用的转变，鼓励在已有商业模式上不断酝酿灵活多样的创新项目，并扩大相关基础设施建设。比如“欧洲智能电网试点项目”是在传统电网基础上引入智能电网技术，实现对新能源（如风能、太阳能等）发电的实时监控和调度， 通过大数据和人工智能优化电力分配，并配备先进的储能系统（如大规模电池储能），以提高电网的稳定性和灵活性。
四是为促进能源技术创新， 欧盟建立了多渠道、多层次的碳金融服务体系，支持绿色技术创新及其市场化进程。如，欧盟碳市场为跨部门清洁技术部署提供资金，在清洁技术拉动政策方面一直处于世界领先地位。
（四）其他应急投融资工具
一是为确保能源转型任务不受新冠疫情的冲击，欧委会2020年3月13日紧急从总规模49亿欧元的“连接欧洲设施－能源”专项基金（2014－ 2020）中提取9.8亿欧元用于欧洲可再生能源基础设施建设。
二是根据2022年3月23日为应对俄乌冲突而通过的《欧盟临时危机与过渡框架》，欧委会于2023年初批准向欧盟企业提供6720亿欧元的政府援助资金，在支持欧洲能源密集型企业发展和相关就业方面发挥了重要作用。
注重推进绿色技术创新和应用国际合作
为避免气候治理过程中各自政策和激励措施而导致跨太平洋贸易和投资流动零和博弈，扭曲相关经济行为，欧盟携手美国等发达国家一直注重绿色技术双边合作，以共同应对和减缓全球气候变化。
（一）开展制定绿色技术标准和规则合作
一是通过定期的清洁能源机制对话和政策交流研讨会等方式，共同设计光伏等新能源领域相关技术标准和规则，在碳中和过渡路径情景开发方面开展建模能力合作等。
二是通过发布联合文件， 关注绿色转型困难大的国家和弱势地区低碳发展，为其提供经济、绿色技术和就业等方面的援助，促进实现公正转型。
（二）推进控制温室气体排放合作
一是推进《全球甲烷承诺》的实施，包括通过推广有效的全球计划来限制天然气、石油和煤炭等行业的泄漏和排放，以减少国际贸易化石燃料甲烷排放。
二是加大推动脱碳政策和技术合作力度，特别是加强碳密集行业合作，如CCS技术已成为欧盟与美国等发达国家合作的重要领域，并明确将CO2 运输和新型碳捕集示范列为技术创新合作重点。
（三）加强能源领域合作
一是加强核能领域合作， 通过核聚变研究、开发和商业化，特别是基于新的示范项目协议和通过“国际热核聚变实验堆（ITER）计划”项目，减少对俄罗斯核材料和燃料循环服务的依赖。
二是加强氢能合作，在绿色技术国际标准和认证计划基础上，欧盟在绿氢应用规划、电解设备技术发展、电解设备产能、绿氢贸易等方面展开国际合作，以建立基于规则、透明的全球氢市场。
（四）实施关键矿产品供应链合作
一是关键矿产品是未来新能源、航天航空、新材料等新兴产业发展的基石，欧盟和美国等发达国家和地区建立了美欧矿产安全伙伴关系（MSP）， 在全球布局关键矿产和原材料供应链，以提高供给多元化保障及加强资源储备。
二是通过包括澳大利亚、加拿大、日本、韩国、欧盟等国家和地区参与的矿产安全伙伴关系论坛、关键材料和矿产会议等，提高关键矿产品供给韧性，并加强采矿、冶炼技术研发合作，实现在源头上“去中国化”。
对中国的启示
从欧盟支持绿色技术发展主要举措可以看出，除与日本、美国一样，通过制定法律法规支持保障外，其筹措资金渠道灵活多样，地域特点非常鲜明， 以下几点值得思考与借鉴。
一是积极筹措资金支持绿色技术发展。实行零基预算， 优化财政支出结构，保障高碳行业重点绿色技术研发、成果运用示范相关投入，支持绿色基础设施建设。中国可借鉴欧盟相关做法，推动绿色基金等绿色融资工具创新与发展，发挥其在绿色低碳发展中的积极作用。
二是积极推动中国碳市场发展，用好碳市场交易收入。现阶段欧盟碳市场在全球发育最成熟，其在约束别国碳排放、防止“碳泄露”语言体系下建起了一道贸易保护的“绿色壁垒”。在此背景下，中国碳市场亟须加快发展，稳步推进“扩容”，激发碳市场活跃度，借鉴欧盟经验，探索将一定比例碳市场交易收入用于支持发展绿色技术研发和创新等。
三是注重公正转型。以直接财政手段、建立公正转型基金等形式，加大对传统能源富集，以及钢铁、化工等高碳行业密集的省份和地区低碳转型的支持力度，促进绿色技术研发和创新示范，不因减碳而加大地区发展差距。
四是积极参与气候治理国际合作，增强中国谈判筹码。对于无视气候治理“共同但有区别责任原则”、显失公允的欧盟跨境碳交易机制，中国应加强与欧盟对话，并在多双边场合积极发声，为中国绿色低碳转型赢得更多主动权。加强气候投融资国际合作，动员多边开发机构创新绿色融资模式，加大与中国本土银行合作力度，开展联合绿色融资，支持CCUS等绿色新技术的创新、示范和应用。（参考文献略）
作者分别为亚洲开发银行学院前高级研究员；国家应对气候变化战略研究和国际合作中心助理研究员
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