李佐军 孙 飞
内容提要：
党的十八大以来，党中央高度重视人才强国建设，主动适应全球人才竞争新格局， 创新改革人才发展体制机制，构建人才战略工作新体系，在壮大人才规模、优化人才区域布局、提高人才质量、增强人才效能等方面取得显著成就。当前，深入实施新时代人才强国战略，仍然面临着全球人才竞争日趋激烈，国内高层次、高技能人才短缺，教育和人才的国际化水平较低，尚未形成适应新时代人才强国战略实施的制度环境等一系列挑战。下一步推进人才强国战略实施，需加快完善技术移民制度和管理体系，积极应对全球人才竞争新格局；坚持“引育并重”行动，壮大高端人才和高技能人才队伍；深化国际交流合作，加快推进教育国际化；深化人才发展体制机制改革，为人才强国建设创造更加稳定、宽松、诚信的发展环境。
四川省眉山市仁寿县不断加大对企业人才的引进力度，通过人才创新创业投资、人才科创载体运营等“一条龙”保姆式贴心服务， 破解引才用才难题，加快构筑高层次人才新高地。 图/ 中新社
党的十八大以来，党中央高度重视人才强国建设，主动适应全球人才竞争新格局， 构建人才战略工作新体系，实施人才强国战略，取得了显著成就。2021年，习近平总书记在中央人才工作会议中提出深入实施新时代人才强国战略；2022年，习近平总书记在党的二十大报告中再次提出深入实施新时代人才强国战略，明确了当前和今后一个时期中国人才队伍建设的指导方针、战略目标、重点任务和主要政策措施，全面实施人才强国战略进入新阶段。当前，全球人才“抢夺战”日趋激烈，世界各国普遍加大对高层次人才的引聚力度， 我们必须及时总结人才强国战略实施经验，充分认识新形势，深入实施新时代人才强国战略，扎实推动人才工作高质量发展。
党的十八大以来建设人才强国取得了显著成效
（一）人才总量规模快速增长
党的十八大以来，我国人才强国建设步伐明显加快，人才总量规模快速增长。中组部数据显示，截至2022年6月， 我国人才总量达到2.2亿人， 比2010年增加了1亿人，增幅达83.3%，其中专业技术人才从5550.4万人增长到7839.8万人，增长了41.2%。《中国科技人才发展报告（2022）》显示，我国研发人员全时当量由2012年的324.7万人年提高到2022年的635.4万人年，稳居世界首位。教育部留学服务中心发布的《中国留学回国就业2023》蓝皮书数据显示，截至2022年底，全国享受政府特殊津贴人员累计18.7万人， 百千万人才工程国家级人选6500人，累计招收博士后人才33万余人。我国留学生回国人数不断上升，教育部留学服务中心的认证数据显示，2020— 2022年期间，认证人数从32.2 万人上升至33.6万人，增长了4.35%。当前我国正加速建成一支规模宏大、素质优良、梯次合理、作用突出的人才队伍，正在从人力资源大国迈向人才强国。
（二）人才区域布局持续优化
随着我国人才制度政策体系和教育培养体系逐步完善， 人才跨区域流动和合作日益增多，全国人才区域布局进一步优化。2023年7月，国家第十一批援疆干部人才入疆，相关对口支援省市共选派援疆干部人才4100余名，其中中央单位援疆干部人才共600多名。这些中央单位援疆干部人才来自120多个中央单位，平均年龄43岁，硕士研究生及以上学历占73.1%，专业技术人才和企业经营管理人才占60%。强有力的中央人才政策支持人才跨区域流动，推动了区域人才合理布局和协调发展。
粤港澳大湾区人才协同发展也迈出新步伐。《中国创新人才指数2023暨核心指标走势2021—2023三年对比分析》报告显示，2023年粤港澳大湾区利用地区优势，促进人才协同发展，在引进人才、培养人才、用好人才等方面均实现了新突破，形成了大湾区人才协同发展、共筑产业高地的良好局面。截至2023年底，在深圳大学工作的粤港澳人才超过2200人，以人才签注为代表的人才协同便利政策加快了深圳大学建设世界一流综合性大学的前进步伐。
（三）人才质量明显提升
党的十八大以来，在人才队伍不断壮大的同时，我国人才发展质量也明显提升。我国研究生教育坚定走内涵式高质量发展道路，培养了越来越多的高学历人才。根据教育部统计公报数据，我国国内博士毕业生人数从2014年的5.37万上升到2023年的7.52万，十年增长了约40%。截至2024年1 月12日，我国的博士研究生人数已经突破了61万人，创下了历史新高。近五年来，中国内地科学家在全球高被引科学家中所占比例翻了一番多，科睿唯安（Clarivate）发布的2023年度“全球高被引科学家”名单显示，中国内地继续排名第二， 共有1275人次入选，所占比例从2018年的7.9%上升至17.9%。我国在引进全球高层次人才方面也取得了累累硕果，据权威部门统计，在过去三年时间内，我国已成功吸引了3876位顶尖科研人才回归祖国。
浙江温州：多措并举助推职业教育人才培养。 图/ 中新社
（四）人才效能持续增强
党的十八大以来，党中央不断优化人才制度政策供给，厚植人才发展沃土，充分释放人才效能。世界知识产权组织等发布的数据显示，我国全球创新指数排名已经从2012年的第34 位上升到2022年的第11位。根据中国科技论文统计结果， 2022年，中国在各学科最具影响力期刊上发表的论文数为16349篇，占世界总量的30.3%，各学科最具影响力期刊论文数量首次升至世界第1 位，高水平国际期刊论文数量及被引用次数均排在世界第1 位。国家知识产权局数据显示， 截至2023年末，我国每万人口高价值发明专利拥有量达到11.8 件，较“十三五”末提高5.5件， 有望提前实现“十四五”预期目标；我国国内（不含港澳台）高价值发明专利拥有量达到166.5万件，“十四五”以来年均增长23.3%。
建设人才强国的基本经验
（一）始终坚持党对人才建设工作的领导
党的十八大以来，党中央高度重视人才建设工作，始终坚持党管人才原则，把人才工作摆在治国理政大局的关键位置上。习近平总书记在中央人才工作会议上强调，坚持党管人才，深入实施新时代人才强国战略，全方位培养、引进、用好人才。党的二十大报告提出， 坚持党管人才原则，坚持尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策。
坚持党管人才，既实现了巩固和扩大党的执政基础、提高党的执政能力的目标， 又把各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗、伟大事业中来。坚持党管人才，深刻洞察新时代人才发展国际大势， 深刻把握人才发展规律，实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，引进和培育了一大批高层次人才。坚持党对人才建设工作的领导，正确把握人才发展体制机制改革的方向和重点，高效推动人才的培育、引进、留用、评价、服务和流动等制度政策改革，激发人才发展活力，释放人才政策红利。坚持党管人才，充分发挥各级党校的主阵地和主渠道作用， 推动“重要人才重点培训、优秀人才优先培训、紧缺人才加紧培训、年轻人才全面培训”，不断增强和丰富各类人才的知识、技能、才干和经验。
（二）强化人才强国战略引领
党的十八大以来，党中央不断强化人才强国战略引领， 坚守立德树人初心，走好人才自主培养之路，不断提升高层次拔尖创新人才培养能力；持续深化改革创新，着力破除人才培养、使用、评价、服务、支持、激励等方面的体制机制障碍，充分激发了人才发展活力；坚持走人才对外开放合作之路，聚天下英才而用之。2021年9月，党中央召开中央人才工作会议，明确了新时期人才工作的指导思想、战略目标、重点任务及政策举措。2022年10月，党的二十大报告把人才强国建设工作提到了新的历史高度，明确提出，必须坚持人才是第一资源，坚持人才引领驱动，深入实施人才强国战略，加快建设人才强国。
党中央强化人才强国战略引领，增强人才引领驱动效能，加强前瞻性、梯度性人才布局，以更加积极、更加包容、更加有效的人才政策，推动国家制度优势转化为人才发展质量和规模优势，厚植了国内战略人才力量。以人才强国战略为引领，有力推动了世界重要人才中心和创新高地建设。
（三）科学制定出台人才发展规划和政策
在战略目标方面，加快建设世界重要人才中心和创新高地。习近平总书记在中央人才工作会议上的重要讲话中以2025年、2030年、2035年为时间节点，指明了战略目标，提出可以在北京、上海、粤港澳大湾区建设高水平人才高地的战略布局。
在发展规划方面，2010 年以来，党中央和地方人才工作部门及时制定出台了一系列人才发展目标规划和计划， 如《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》《国家中长期科技人才发展规划（2010-2020年）》《国家中长期教育发展和改革规划纲要（2010-2020年）》。为了更好培养高技能人才，2022年4 月，中共中央政治局审议通过了《国家“十四五”期间人才发展规划》。地方层面的人才发展规划也陆续出台，如2017 年7月，北京、天津和河北三地人才工作领导小组联合编制出台了《京津冀人才一体化发展规划（2017－2030年）》； 2019年8月，中组部等7部门联合印发了《关于支持海南开展人才发展体制机制创新的实施方案》。同时，还出台了涵盖人才培养、引进、评价、激励、流动等方面的一系列配套政策。2013年以来，党中央、国务院及有关部门共出台了科技人才有关政策200余项。
（四）不断优化人才教育培训体系
党的十八大以来，我国面对新一轮科技革命和产业变革对人才培养提出的新要求，不断完善人才教育培训体系。逐步建立健全高校学科专业、类型、层次和区域布局动态调整机制，引导高校优化学科结构，加大STEM人才培养力度，着力推进基础学科拔尖创新人才培养，依托国内77所高水平大学的288个基础学科建设拔尖学生培养基地。实施基础学科国际暑期学校计划，支持北京大学等46所高校举办112期国际暑期学校，1341 名国内外学者开设了1141门课程。实施基础学科系列“101 计划”，在计算机科学、数学、基础医学、经济学等9个领域布局建设核心课程、教材、师资团队和实践项目。
锚定2035年建成教育强国目标，扎实推进落实教育、科技、人才体制机制一体改革的战略部署，优化我国研究生教育体系，持续扩大硕士招生、博士招生规模。2023年， 理工农医类的硕士招生规模占比60%，博士招生规模占比超过80%。同时，以教育组织模式创新带动人才培养深层次变革，深入开展研究与改革实践项目，全面推进特色学院建设。截至2023年底，布局建设了12个未来技术学院、50个现代产业学院、33个特色化示范性软件学院、28个示范性微电子学院等。
建设人才强国面临的主要挑战
（一）全球人才竞争日趋激烈
我国引进全球高层次人才的外部环境日趋严峻。当前， 全球高层次人才“抢夺战”日趋激烈，科技强国纷纷加快完善技术移民制度和管理服务体系，加大对全球高科技人才的吸收和储备力度，以保障关键核心领域的人才安全。联合国公布的《2022世界移民报告》显示，美国、德国、英国、加拿大、日本等科技强国在新冠疫情发生后持续释放技术移民利好政策，各国的技术移民增量不断扩大。2022年2月，美国众议院通过了《2022年美国竞争法案》，大幅放宽科技人才移民条件，增加了高技能人才签证和职业移民绿卡数量。2021年2月，英国启动了“高科技人才签证”，对高技术移民申请赴英程序从快、从简， 数量不设上限。2023年6月， 德国联邦政府通过了最新的移民法案，新移民法案中新增基于积分制度的机会卡、旅游签证可以直接转换为工作签证、降低欧盟蓝卡的要求、优化全套赴德办理流程等核心内容，为其全面降低人才引进门槛、吸引国外最优秀的人才创造了必要的法律制度条件。比较而言，我国技术移民管理的法律法规、移民政策、管理服务和社会融入等各方面建设仍处于起步阶段， 针对外籍高层次人才的引进、使用、激励和保障制度体系亟待完善。
（二）我国高层次人才、高技能人才明显短缺
当前，我国顶尖科学家人才依然较少。中国在全球人才竞争力指数排名中排在第37位，在诺贝尔奖、菲尔兹奖指数排名中排在第23位，均落后于美国、德国、日本等发达国家。美国斯坦福大学和爱思唯尔数据库（Elsevier Data Repository）发布的第六版《全球前2%顶尖科学家榜单2023》共有210199名科学家入选，其中美国上榜69258名， 占比32.9%，而我国上榜23484 名，占比11.17%，中美两国人才差距明显。在获得国际科学大奖（除文学奖、和平奖之外的诺贝尔奖、菲尔兹奖、图灵奖、科学突破奖）人数方面，美国有632人、俄罗斯有41人，而中国只有5人。根据《全球人才流动趋势与发展报告（2022）》，美国人才竞争力指数位居第一，而中国人才竞争力指数位列第八。
另外，我国高技能人才尤其是新兴产业高技能人才总量存在较大缺口。截至2021 年底，我国高技能人才占技能人才的比重为30%，而日本该比重超过了40%，德国则高达50%。2023年问卷调查显示， 我国43%的制造业企业缺少中高级技工。如，辽宁省有关部门对省内700家制造企业用工实时监测显示，50%的企业常年缺少高技能人才。
（三）教育和人才的国际化水平较低
近年来，我国不断加强教育、科技、人才的对外交流合作，建立了一批集人才培养、师资互聘和科研合作于一体的国际化协同平台，积极拓展新的合作机构、院校，选派优秀师生访问交流，在教育国际化和国际化高层次人才培养方面取得了积极进展，但当前我国在教育国际化和国际化高层次人才培养方面与发达国家仍存在一定差距。
从国际学生比例看，泰晤士高等教育发布的《2023年世界最高国际学生比例大学排名》显示，英国和美国分别有65所和19所大学进入前200名，我国仅有暨南大学上榜（第190名）。同时，我国在留学生净流动比率、国际化教师占比、国际化课程占比等指标方面也落后于美欧发达国家。目前，到发达国家留学仍是中国高层次国际化人才培养的重要渠道。2022年，我国出国留学生达80余万人，而来华留学生人数约44万人。美国门户开放报告（Open Doors 2023）显示，2022—2023学年中国赴美留学生高达28.9万人，占美国高等院校国际学生的27.4%，而美国来华留学生不足300人。留学生“走出去”规模大于“引进来”规模，我国教育国际化水平与美国相比存在一定差距。
从师资国际化水平看， 2018年，全球排名前20的世界一流大学的国际教师比例平均值为37.2%，排名第一的麻省理工学院的国际教师比例是56.4%，有13所大学达到了国际教师比例的平均水平。如， 牛津大学外籍教师的比例高达40%，香港各大学的外籍师资已超过40%（陈明，2020）。但中国重点高校的外籍专任教师（含语言类教师）平均比例仅为2.3%，且语言类外籍教师占到四成以上（俞蕖， 2019）。
（四）尚未形成适应新时代人才强国战略实施的制度环境
党的十八大以来，我国不断优化人才制度政策供给，积极释放人才政策红利，但人才发展体制机制改革仍然滞后， 主要表现在当前国内科研管理和人才评价体制机制改革成效不明显，科研项目评审管理、科技人才评价方式、科研机构评估等制度政策安排“适应性效率”不高等方面。适应科技前沿发展趋势的跨学科人才培养体制机制、学科动态调整机制亟待建立；国内公务员、事业单位、企业等人才正常流动的体制机制壁垒依然存在； 人才的评价考核体系不健全， 评价考核程序过于烦琐，考核评价体制机制改革实践中“破五唯、树新标”的实质性进展不大；尤其是国内科研诚信环境有待优化，违规或学术不端等事件仍有发生。统计数据显示，国家自然基金委每年要收到超过600件投诉和举报， 一年查处人数接近或者超过200人。目前的科研诚信环境和国际学术声誉尚难满足新时代人才强国战略实施的需要。
加快建设人才强国的对策建议
（一）完善技术移民制度和管理体系，积极应对全球人才竞争新格局
国家移民管理工作应始终坚持党的全面领导，紧盯全球发达经济体技术移民改革重点和方向，前瞻性统筹谋划和布局技术移民工作。结合我国技术移民发展的新趋势新问题新需求，适时启动国家移民法立法规划，推动制定统一的移民法典，加快修订完善技术移民的配套法律法规和政策规范，构建完整的技术移民管理服务法律体系。加强技术移民管理工作的顶层设计，理顺国家移民管理局与各部委的职能关系，整合各单位各地方对引进海外人才的支持政策， 提升集成服务能力。建立健全外籍人才大数据信息平台，推进技术移民服务标准化、数字化、智能化建设。
创新技术移民制度设计， 建立技术移民重点职业目录正面清单。增强技术移民政策的包容性、灵活性，建立科学合理的技术移民评估体系，适当放宽技术移民的准入门槛，放宽机关事业单位聘用外籍人才的限制。针对中国海外留学生、华裔高层次人才、外籍专家和急需紧缺人才等，分类制定差异化技术移民计划和实施方案， 增强对外籍人才的引聚能力。
（二）坚持人才“引育并重”原则，壮大高端人才和高技能人才队伍
坚持“引育并重”原则， 将全面提高人才自主培养能力放到更加突出位置，加快制定全国和各地人才自主培养规划和行动方案，构建人才自主培养教育体系，创新人才自主培养模式，重点完善基础学科拔尖创新人才选拔培养机制，探索多种形式的人才自主培养途径。深挖国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业等一流科研平台的潜力，着力自主培养更多服务于国家重大战略的“高精尖缺”创新人才。同时围绕市场需求和世界科技发展新趋势， 推动高技能人才培养模式创新，深化产教融合，大力开展订单式培养、套餐制培训，重点布局落地一批产教融合实训基地、高技能人才培训基地和技能大师工作室。提升高端制造业企业关键技术人才和高技能人才进入各级政府人才目录的比重，推动国家级荣誉适度向“急需紧缺”高技能人才倾斜，增加高技能人才岗位的社会引聚力和认可度。
（三）深化国际交流合作，加快推进教育国际化
加快推进教育国际化进程，强化教育国际交流合作制度政策的顶层设计，加快构建教育国际化的交流与合作新机制，全面深化改革传统的封闭式教学管理体制，推动形成与国际接轨的教学模式。加快培育塑造能胜任国际化教学任务的师资队伍。积极拓展国际交流合作，搭建国际化多层次学术交流平台， 开展更多高层次国际化人才培养创新实践项目，通过长短期聘任、软性引进、各类人才计划等，大力引进优质国际教育资源，加快高水平国际师资队伍建设。
在积极引进海外高层次人才的同时，推进国内教师参加海外培训、访学。推动跨境教育体制机制改革，深度推进学生双向留学工程，深化在学生创新创业领域的教育国际化， 引导国内双一流高校开辟国际学生交流合作新渠道，推进课程互认、学生交换、国际学分互认、学制衔接、国际学位互授联授项目。加快构建有特色的国际化人才培养模式，全力打造“留学中国”品牌，以高质量教育体系引聚更多国际留学生。
（四）深化人才发展体制机制改革，为人才强国建设创造更加稳定、宽松、诚信的发展环境
聚焦各类人才发展的“急难愁盼”问题，深化人才发展体制机制改革，增加人才发展制度政策供给，破除人才流动的体制机制障碍，畅通政府机关、企事业单位、社会组织等各个主体之间的人才流动渠道。推动人才人事行政主管部门充分“放权”或“授权”， 尊重用人单位自主权。完善人才供求机制、价格机制和竞争机制，促进人才自由流动，优化人才配置。深入推进科研经费管理、人才评价、人才培养、院士制度、人才分配制度、创新创业激励、科技成果转移转化等重点制度改革，健全落地以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系，力争在“破五唯、立新标”上取得新进展新成效。
加强科研活动全过程的诚信审核，及时将科研条件、科研过程、科研成果等纳入科研诚信评价体系。全面推行科研诚信承诺制，提升科研机构和科研人员诚信意识。加快推动科研信用立法，大力提倡诚实守信科研精神，建立完善依法依规对违背科研诚信要求行为的终身追究机制，从严惩治学术失范和科研造假行为。
作者分别为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长、研究员；国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究员
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