陈忠海，本刊专栏作家、文史学者，长期从事金融工作，近年来专注经济史、金融史研究，出版《曹操》等历史人物传记8部，《套牢中国：大清国亡于经济战》《解套中国：民国金融战》等历史随笔集6部，发表各类专栏文章数百篇。
“攻战之际，马功居多”， 在冷兵器时代，骑兵力量的强弱具有决定战争胜负的能力。明朝建立后对马政格外重视，一度实现了繁盛，但随后又走向了衰败，形成“马政莫详于明，亦莫弊于明”的局面，这也是其灭亡的原因之一。
“军国大政”
所谓马政，指的是中国封建王朝对马匹的管理制度，包括马匹采办、牧养、训练、使用等。马属奇蹄目马科马属，最早为野马，约4500年前被人类驯化，成为人类的伙伴和朋友，人们现在利用马匹可以开展农耕、运输、游猎、畜牧、娱乐等活动。
在中国古代，马匹的作用更为重要。《周礼·夏官》记载： “校人掌王马之政，辨六马之属。种马一物，戎马一物，齐马一物，道马一物，田马一物，驽马一物。”这里说的驾车、作战、打猎等仅是马匹的一部分作用，在生产力水平还不发达、生产工具较为有限的古代社会，马匹是人类主要的畜力来源和重要的交通运输工具，人们生活的方方面面几乎都离不开马。
在冷兵器时代，战争形态经历了车战、骑战、骑兵与多兵种配合等阶段，这些作战模式都离不开战马。相较于步兵， 骑兵具有更强的机动性和冲动力，适合冲锋和远距离奔袭。战国时期军事家孙膑曾总结了骑兵的10种优势，包括乘虚败敌、追散乱击、迎敌击后、遮其粮食、绝其军道、败其关津、出其不意、烧其积聚、掠其田野等， 并得出结论：“夫骑者，能离能合，能散能集，百里为期，千里而赴，出入无间，故名离合之兵也。”汉代名将马援也总结： “马者，兵甲之本，国之大用， 安宁则以别尊卑之序，有变则济远近之难。”
正因为战马在战术及战略方面的特殊地位，所以历代统治者对马政都给予高度重视。《礼记·月令》记载：“游牝别群， 则絷腾驹，班马政。”意思是， 放牧时要把母马单独分开，把公马系住，颁布关于养马的政令。这是“马政”概念的最早提出。周朝设太仆下大夫二人、校人中大夫二人，专门管理马政。秦汉以后马政集中于太仆卿管理，建立起较为完整的养马机构，形成分布较广的养马管理体系。唐朝时马政进一步完备，设太仆寺统管全国马政，分乘黄、典厩、典牧、车府四署，辖各地牧马场60 多所，还对全国驿马及其它官私马匹建立起簿籍。
明太祖朱元璋起兵于乱世， 建立政权后又时刻受到来自北方游牧民族的军事威胁，所以更深知马匹的战略意义，对马政给予前所未有的重视。建国初，朱元璋指出：“昔人问国之富，即数马以对者何？盖事在戎。”朱元璋认为：“其马载甲士，代涉劳，备边御辱，足折冲，斯力之大，斯功之美，可不爱育乎！所以古人先马而钱粮，故数马以对。马之功不但备戎事耳，若使君有道，则马之力牵犁耜驾粪车，辟土沃田，其力甚焉，所以古重之者为此也。”朱元璋多次强调“马政，国之所重”，从立国之基的高度认识马政，建设马政事业。朱元璋对马政的重视影响到明朝早期的几位皇帝，如明宣宗朱瞻基就曾告诫大臣：“军国所用，马之为最。军国大政， 马政亦大。”
马政大举
洪武四年（1371年），朱元璋下旨“置郡牧监于答答失里营所，随水草利便立官署专职牧养”。为加强对马政的统一管理，朱元璋又于洪武六年（1373 年）下旨设置太仆寺，“掌牧马之政令”。洪武三十年（1397 年），又“置行太仆寺于山西、北平、陕西、甘肃、辽东，掌马政”。太仆寺下设5个“分寺”，体现出朱元璋对马政的高度重视。
朱元璋去世后，燕王朱棣通过“靖难之役”夺取了皇位， 再次扩大马政机构，于永乐四年（1406年）“设北京、辽东二苑马寺”，其中清河等六监隶属于北京苑马寺，永宁等六监隶属于辽东苑马寺。次年，再“增设北京苑马寺清河等监，顺义等二十四苑”。
至明朝永乐时期，一套完整的马政体系基本形成，其构成除太仆寺、苑马寺外，还有茶马司及盐课司等。其中，太仆寺为明朝五大寺之一，隶属于兵部，掌管与马政相关的政令；苑马寺负责管理各监苑，各监苑负责马匹牧养；茶马司、盐课司负责通过茶马贸易、盐马贸易获取马匹。
明朝主要通过互市解决马匹来源问题，其中以西北地区为主要获取方向。茶叶是藏族生活的必需品，《明史·杨一清传》记载：“西番故饶马，而仰给中国茶饮以去疾，太祖著令以蜀茶易番马，资军中用。”《明史·食货志》记载：“太祖绸缪边防， 用茶易马，固番人心，且以强中国。”这表明，以茶易马不仅是明朝获取马匹的重要途径，而且可以收到政治上的制衡效果。除茶叶外，盐、布帛也是换取马匹的重要物资。
对于获取的马匹，明朝采取官牧与民牧结合的方式牧养。唐朝时，马匹以官牧为主，北宋王安石变法推动了民牧的开展。明朝借鉴宋朝民牧经验，在强化各监苑官牧放养的同时大力开展民牧。洪武六年（1373年）规定，江南每11户共养一匹马，江北每户养一匹马，由官府提供种马，养马户可免劳役。永乐十年（1412年），政策有所调整： “每十五丁以下养马一匹，十六丁以上养马两匹。”弘治二年（1489年），朝廷推广免粮养马政策，即每50亩地领养公马一匹，100亩地领养母马一匹，这些土地可免租赋，但马匹如有损失则停止免粮。
对马政的重视，相关管理体系的基本完善，加上养马方面激励政策的不断出台，使明朝早期的马政事业达到兴盛。永乐二十二年（1424年）全国有“马数共八十九万一千二百八十匹”，其数量基本能满足官私所需。
走向衰败
明朝马政兴盛的局面未能延续，中期以后，由于私茶泛滥， 致使朝廷获取马匹的数量开始减少，又由于朝廷财政困难、管理不善等原因，官牧萎缩、民牧艰难，马政逐渐走向衰败。
明朝推行茶马贸易，并不单纯将其看作为一种经济行为， 而将其视为“制西番以控北虏” 的一项策略。具体实施中，不仅规定了严格的限制条件，而且推行“贱马贵茶”方针，如《明史·食货志》记载，明朝初期用一匹马可换茶叶1800斤，这个比价相对合理，但后来一匹上等马只能换茶叶120斤，中等马只能换70斤，而内地的茶叶价格却没有上涨，这种茶马价格的“双轨制”造成巨大的获利空间，成为茶叶走私的政策诱因。
明朝政府对私茶有严格管理措施，如规定百姓存茶量不得超过一个月之用，还规定：“以私茶出境者，斩；关隘不觉察者， 处以极刑。”然而，这些措施根本抵挡不住高额回报的诱惑，不少人开始从事茶叶走私活动，最后发展到大规模和半公开化的状态。私茶大量盛行，削弱了明朝政府在茶马贸易中的定价权和获取马匹的能力。
在马匹官牧方面，明朝中后期主要依赖西北牧场，这里生活条件艰苦，负责牧马的官吏和士卒待遇也往往不高，加之政治腐败，朝廷对马政不如先前那样重视，往往以贬谪官员充数，致使官吏逃亡事件时有发生。明朝中后期，官牧系统普遍存在用人不当、督理不勤、亏空草料等现象，使牧养能力不断下降。
民牧主要集中于内地，而明朝人口增长很快，土地兼并越来越严重，农业生产与牧马之间的用地矛盾十分突出，加上养马有一定技术难度风险，造成农民养马的积极性普遍不高，一些地方出现拒养马匹事件。明人丘濬在《大学衍义补》中分析指出： “养马所以繁息者，以其群聚之相资，腾游之有道，今小民一家各絷一马，而欲其生息固难矣， 况求其皆良乎？”
明朝中期以后，马政出现松驰与衰退。《明史·马政》记载：“自宣德以后，祖制渐废， 军旅特甚，而马政其一。”明人杨时乔在《马政记》也认为： “ 马政莫详于明， 亦莫弊于明。”以陕西为例，明初其监苑所牧马匹常年保持在数万水平， 而到弘治末年只有2000多匹，牧马军人编制1200多名，实际仅700多名。再以宁夏镇为例，有官军3万多名，但拥有的骡马仅4100多匹。明人彭孙贻在《平寇志》中认为：“骑兵决战，一兵必二三马更番驰骤而不疲毙。” 按照这个标准，明朝军队中骑兵的占比就相当有限了。
明朝的主要威胁来自北方游牧民族，早期由于马政兴盛，明朝在战略上还时有攻势，如明成祖就曾6次北征塞外，每次出兵多达数十万人。明朝中期以后， 军事上便以守势为主，这种消极防御的战略实属无奈，马政的衰败是重要原因之一。表面上看， 明朝中后期由于综合国力下降而导致了马政不兴，继而导致国防力量的下降和最终灭亡。但反过来看似乎也是成立的：由于在马政方面的治理失误，导致了国防力量的下降，致使内外部安全形势一步步恶化，最终导致了灭亡。