叶兴庆
以2001年加入世界贸易组织（WTO）为标志，我国进入深度参与经济全球化、全面提高对外开放水平的新阶段。在迄今的开放进程中，我国农业作为总体上缺乏竞争优势的产业部门，经受住了考验， 国家粮食安全和农民生计得到改善，农业现代化稳步推进。随着新一轮高水平开放举措效应的逐步显现、农业自身比较优势的动态变化，未来我国农业实际承受的挑战和压力将进一步加大。应对这种挑战和压力，根本出路在于深化农业供给侧结构性改革，努力提高农业的产业素质和竞争力，同时也需要谋划和实施全球农业战略，提高统筹利用国内国际两个市场、两种资源的能力和开放条件下的国家粮食安全治理能力。
全球领先的农业开放程度
我国加入WTO时，在农业方面作出了较高的开放承诺。无论是与WTO创始成员和其他新加入成员相比，还是与我国农业自身资源禀赋相比，这种开放程度都是较高的。我国农业开放已处于全球领先地位，成为全球农产品关税水平较低和贸易自由化程度最高的国家之一。从WTO《农业协定》的三大领域来看，我国农业作出了领先于大多数成员的开放承诺。
一是大幅降低市场准入门槛。承诺取消所有非关税措施，对全部农产品实行关税化管理。尽管入世谈判期间，我国农产品平均关税已由1992年的46.6%降至1999年的21.2%，我国仍承诺入世后继续削减，2010年过渡期结束时削减至15.2%，累计降幅达67%，是乌拉圭回合中发达国家成员36%降幅的近两倍、发展中国家成员24%降幅的近三倍。我国入世过渡期结束后的农产品最终关税水平，约为世界平均水平的四分之一，远低于发展中成员56%和发达成员39%的平均水平；我国农产品的最高约束关税为65%，而美国、欧盟、日本分别为440%、408%、1706%。虽然我国对部分农产品进口实行关税配额管理，但豆油、菜籽油、棕榈油仅在过渡期内实行，自2006年起取消配额；自2005年起小麦、玉米、大米配额外最惠国税率降至65%，食糖、棉花配额外最惠国税率分别降至50%和40%。我国承诺放弃适用《农业协定》第5条关于特殊保障条款的权利，当农产品进口数量增加或价格下降到一定幅度、对国内相关产业造成实质损害或损害威胁时，只能适用触发门槛更高的《保障措施协定》进行贸易救济。
二是只获得有限的国内支持政策空间。我国放弃适用为发展中成员量身定制的《农业协定》第6.2条关于“发展箱”的权利，对农业可普遍获得的投资补贴、低收入或资源贫乏生产者可普遍获得的农业投入品补贴必须计入现行综合支持总量，而不能像其他发展中成员一样免于削减。我国以1996—1998年为减让基期，此期间扭曲生产或贸易的农业综合支持量为负值：非特定产品综合支持量为294.02亿元，占农业总产值的1.44%；特定产品综合支持量中仅玉米为9.35亿元，其他产品均为负值；此期间我国农业税费负担约为1200亿元。综合计算，我国农业综合支持量约为-900 亿元，这意味着我国农业国内支持水平约为—5%。基于这一情况， 我国未能根据《农业协定》第6.3 条的规定获得基期农业综合支持量（AMS）权利，这意味着我国入世以后的“黄箱”措施仅限于微量允许。根据《农业协定》第6.4条的规定，发达成员特定产品微量允许（某一产品的“黄箱”措施占该产品产值的比例）和非特定产品微量允许（各产品普遍受益的“黄箱”措施占农业总产值的比例）上限分别为5%，发展中成员分别为10%，但我国分别只有8.5%，未能充分享受到发展中成员的特殊和差别待遇。
三是承诺不使用任何出口补贴措施。入世之前的一个时期内，由于国内玉米和棉花出现过剩，我国曾给予过出口补贴。入世时我国承诺不再对农产品出口提供补贴。与此形成鲜明对照的是，美国、欧盟等发达国家成员自WTO成立以来一直为农产品出口提供各种形式的补贴。尽管2015年WTO第十届部长级会议形成具有约束力的决议， 同意停止和逐步淘汰农业出口补贴，要求发达成员立即取消出口补贴、发展中成员2018年取消出口补贴，特定的“加工品、奶制品和猪肉”等产品可延至2020年，25 个成员作出了削减出口补贴的承诺，但从实际执行情况看，出口补贴的削减并未达到预定目标。
在高水平开放背景下我国农业实现了快速发展
尽管农业的开放程度很高，但入世以来我国农业发展依然总体平稳、延续了入世之前的向上走势， 并未出现入世前夕一些人所担心的农业将受到冲击、农民将大规模失业的情景。
一是农业增加值平稳增长。2002—2020年全国第一产业增加值年均增长3.9%，比1979—2001年年均4.6%的增长速度略有下降。这种下降，主要是农产品需求增长速度随恩格尔系数下降而下降导致的，是经济发展到一定阶段后的正常现象。与此前的大起大落相比， 入世以来的农业增长稳定性得到显著改善。在1979—2001年的23个年份中，第一产业增加值增长速度峰谷相差14.4个百分点；在2002— 2020年的19个年份中，峰谷差仅为3.7个百分点。第一产业增长稳定性的增强，与农业基础设施在防汛抗旱中发挥了支撑作用、举国体制在抗御重大植物病虫害和动物疫情风险中发挥了保障作用等有关， 也与国家对农业的调控作用密不可分。粮食最低收购价和重要农产品临时收储政策、缓解生猪市场价格周期性波动调控预案等市场调控政策的制定实施，降低了农产品市场波动幅度，为提高农业增长的稳定性创造了有利条件。
二是农产品生产全面增长。入世前夕，一些研究认为我国缺乏比较优势的土地密集型大宗农产品，如玉米，将面临进口冲击， 生产将出现下降。实际结果表明， 即使是缺乏比较优势的土地密集型农产品也保持了增长势头。2001— 2021年全国粮食产量提高了23021 万吨，超过1978—2001年14787 万吨的增长幅度。棉花、油料、糖料等典型土地密集型农产品也都维持了长期增长走势。高度依赖粮食的畜牧养殖业，在玉米产量增长和大豆进口增加的支撑下， 同样维持了长期增长走势。具有较强竞争优势的劳动、资金、技术密集型农产品，如蔬菜、水果、茶叶、水产品等，更是实现了较快增长。就连进口大量增加的大豆，国内产量也从2001年的1541 万吨增长到2020年的1960万吨。事实证明，入世以来没有一种农产品因遭受进口冲击而萎缩。入世以来，我国工业化城镇化快速发展、居民收入水平快速提高创造的新增需求，既容纳了不断增加的农产品进口，又为国内农产品生产增长提供了巨大市场空间。
三是农业现代化进程得到快速推进。在入世以来快速工业化城镇化的带动下，我国农业现代化也进入快速推进阶段。农业生产规模化水平明显提高，全国农村承包地流转面积从2004年的0.58亿亩提高到2018年的5.3亿亩。2016 年末，全国耕地规模化耕种面积占全部实际耕地耕种面积的28.6%、规模化养殖生猪存栏占生猪存栏总数的62.9%、家禽规模化存栏占比达到73.9%。农业生产机械化程度快速提高，全国农作物耕种收综合机械化水平从2001年的32%提高到2020年的71%，农业已进入全程、全面机械化新阶段。农业生产绿色化迎来转折性变化，全国化肥使用量从2015年6022.6万吨的峰值下降到2020年的5250.7万吨，农药使用量从2013年180.77 万吨的峰值下降到2 0 1 9 年的139.17万吨。全国农业科技进步贡献率从2005年的48%提高到2020 年的60%。
四是农业就业份额快速下降。全国第一产业就业人数从2001年的36399万人减少到2020年的17715万人，累计减少18684万人；第一产业就业份额从2001年的50%下降到2018年的23.6%，累计下降26.4个百分点。这种下降是在农业劳动生产率和农业产出上升的基础上实现的，是工业化城镇化带来的积极变化，与农业生产萎缩情景下的农业就业减少有本质的不同。
五是农民收入快速增长。全国农民人均可支配收入2001— 2 0 2 0 年年均增长7 . 8 % ， 高于1978—2001年年均7.4%的增长速度。农民收入来源发生深刻变化， 2001—2020年工资性收入占比从32%提高到40.7%、转移性收入占比从3.7%提高到21.4%，这意味着入世以来工业化城镇化对农民收入的拉动作用、社会保障和农业补贴政策对农民收入的支撑作用， 远远超过农产品进口增加对农业经营收入的不利影响。
需要正视我国农业面临的两大挑战
观察入世以来我国的农业发展，在看到平稳的一面的同时，还要看到已经遭遇和将要遭遇的重大挑战。既不能夸大入世对农业的冲击，也不能漠视深层次矛盾和问题。必须清醒地认识到，入世给我国农业带来的挑战会随工业化城镇化水平提高而进一步释放和显性化。目前来看，有两大挑战已经摆在我们面前。
（一）农业进口依存度快速上升
入世前，由于我国工业化城镇化程度不高，农业劳动力的机会成本低，我国主要农产品的生产成本和市场价格普遍低于国外水平，农业在低水平地满足国内消费需求的同时，甚至还承担着出口创汇的功能。这是我国在入世谈判过程中对农产品市场准入作出较高开放承诺的“底气”所在。入世初期，这一格局没有发生实质性变化。在这种情况下，尽管农产品市场开放程度较高，农业却未受到进口的明显冲击。但从2004年开始，我国农产品贸易持续出现逆差。在逆差的背后，孕育着深刻的变化。
第一，国内外农产品生产成本和价格倒挂幅度不断扩大，价差驱动型进口压力逐步增加。2004年前后，我国农业剩余劳动力转移迈过刘易斯第一拐点，农民工工资出现跳跃式上涨，农业生产用工的机会成本随之上涨。土地流转率提高导致地租显性化，农业补贴、特别是对新型经营主体补贴的增加导致单位面积土地租金上涨。受此推动， 大宗农产品成本和价格逐步超过主要出口国水平，国外农产品逐步翻越运费、关税等贸易成本之墙进入我国市场，价差驱动型进口开始成为常态。目前，配额外最惠国税率已无法挡住棉花和食糖的进口，配额税率也已无法挡住大米、小麦、玉米的进口，实行单一关税管理的大豆、油菜籽、食用植物油、奶粉、肉类等产品早就无法挡住国外产品的进入。
第二，国内生产增长赶不上需求增长，缺口驱动型进口压力逐步增加。入世以来，我国粮食、棉花、油料、糖料、蔬菜、水果、畜产品、水产品等大宗农产品产量都有不同幅度的增长。但我国人均国内生产总值已从2001年的1053美元增长到2020年的10504美元，同期人口总量从12.76亿人增加到14.12 亿人、增加了1.36亿人，城镇人口总量从4.81亿人增加到9.02亿人、增加了4.21亿人，这些变量共同推动全社会对农产品的需求不断增长。总体而言，尽管目前稻谷、小麦等产品依然存在一定的超出正常值库存，棉花、食糖、玉米等产品一度出现过超正常值库存，但即便剔除这一因素，我国多数大宗农产品的生产增长仍未能赶上需求增长。2001年至2020年，玉米从出口600万吨变为进口1130万吨， 猪肉从出口0.6万吨变为进口430万吨，大豆进口从1394万吨扩大到10032.7万吨，棉花进口从19.7万吨扩大到223.2万吨，食糖进口从119.9万吨扩大到527.3万吨，油菜籽进口从172.4万吨扩大到311.4万吨，食用植物油进口从167.5万吨扩大到1169.5万吨。这种进口增长具有缺口驱动型特征。
第三，劳动力成本上涨导致劳动密集型农产品的出口优势衰减。蔬菜、水果、水产品是我国传统的出口品类，随着劳动力成本上涨， 这些劳动密集型农产品逐步丧失竞争优势。水果出口从2001年的8亿美元扩大到2020年的83.5亿美元， 同期进口从3.5亿美元扩大到110.4 亿美元，2018年起已连续3年出现逆差。蔬菜和水产品虽然长期保持贸易顺差，但顺差规模分别从2001 年的22.4亿美元和23亿美元扩大到2017年的峰值149.7亿美元和98亿美元后，2018年起开始下降，2020年已分别下降至138.9亿美元和34.8亿美元。
第四，农产品贸易逆差持续扩大。2001年至2020年，我国农产品进出口贸易总额从279亿美元增长2484.4亿美元，年均增长12.2%；其中，出口从160.5亿美元增长到765 亿美元、年均增长8.6%，进口从118.5亿美元增长到1719.4亿美元、年均增长15.1%。2004年起，农产品贸易已连续17年出现逆差，2020年达到954.4亿美元的历史新高。这表明，我国农业进口依存度已步入持续上升通道。
（二）农业国内支持水平快速上升
入世之前，我国部分农产品的政府收购价低于固定外部参考价，农民需要缴纳农业税，农业总体上还是工业化的原始积累者。当时不少人认为，国内支持承诺的高低并没有多大实际意义，问题不在于国家有钱担心有违WTO 规则而发不出去，而在于如何将有限的国家财政资源用好。基于这种现实，我国在农业国内支持承诺方面作出了较大让步。但随着工业化城镇化水平提高，工农和城乡关系开始出现转折性变化，我国农业政策经历了急剧转型。入世以来我国农业国内支持政策的变化呈现以下特征：
第一，国家对农业从攫取转向补贴。以2004年为转折点，农业反转为工业化的反哺对象。一方面， 从2000年开始实行农村税费体制改革试点，逐步降低农业税税率， 最终于2006年废除农业税。另一方面，先后从2004年和2006年起在主产区实行稻谷和小麦最低收购价政策，后来拓展到一度对玉米、棉花、油菜籽、食糖实行临时收储政策；从2004年起实行种粮农民直接补贴、农作物良种补贴和农机具购置补贴，从2006年起实行农资综合补贴。
第二，农业国内支持总量持续快速增长。根据我国向WTO的通报，我国农业国内支持总量从2001年的885亿元，增长到2016年的15070亿元，年均增长16%；同期全国农林牧业总产值从23364.87亿元增长到87213.11亿元，年均增长9%，农业国内支持总量占农林牧业总产值的比重从7%提高到17%。
第三，农业国内支持结构发生较大变化。在“绿箱”政策持续快速上升的同时，“黄箱”政策的力度逐步加大，2016年首次出现了“蓝箱”政策。尤其是自2011年起， 出现了特定产品现行综合支持量（AMS）越过了微量允许上限的问题，遭到美国起诉。这表明，虽然入世以来对WTO规则的熟知程度在逐步提高，但在政策设计过程中运用WTO规则的能力仍有待进一步增强。
在高水平开放背景下推进我国农业战略性调整
在新发展阶段，应面向农业现代化， 以有利于遵循WTO规则、更好发挥我国农业比较优势为原则，持续推进农业供给侧结构性改革。应在保住重点的前提下， 对农业生产结构进行前瞻性、战略性调整。综合考虑我国发展阶段、农业资源禀赋、他国有益经验， 综合施策提高我国农业竞争力。综合考虑对国计民生的敏感性、国际竞争能力、WTO农业改革走向等因素，重构我国农业支持保护制度。科学确定主要农产品自给水平，合理安排农业产业发展优先序，在提高国内农业生产质量、效率和竞争力的基础上，多元、均衡、可控地释放农产品进口需求。按照务实、低调、依规的思路， 加强和改进境外农业投资，拓展我国农业参与全球化的广度和深度，提高对国外农业资源和农产品市场的掌控能力，保障重要农产品进口的稳定性、可靠性。同时，还应积极参与WTO框架下的农业改革，在渔业补贴、粮食安全公共储备、出口限制等议题上发挥引领作用，争取达成有利于维护我国农业发展利益的谈判成果。
作者为国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员