张俊伟
伴随着市场化改革的进程， 有关营商环境的话题在我国一直存在，目前又成为热点话题被广泛讨论。对此，需要洞悉营商环境话题背后的真问题，标本兼治。
当前有关营商环境的热点话题
上世纪九十年代，社会关注的焦点是私营经济的合法性问题， 是企业自主经营权问题，是改善中小企业经营环境问题。本世纪前十年，我国经济运行环境相对宽松， 市场供需两旺，企业对经济运行满意度较高；即便如此，有关企业营商环境的争论和抱怨也没有完全消停。突出表现就是，民营经济对市场准入难和“融资难”“融资贵” 问题的抱怨。以市场准入为例，早在2003年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确提出：“大力发展和积极引导非公有制经济”“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规为禁止进入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。2005 年11月发布的《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》（也就是人们常提到的“旧‘非公经济36条’”）也明确指出：“在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、对外贸易和经济技术合作等方面，对非公有制企业与其他所有制企业一视同仁，实行同等待遇”； “允许外资进入的行业和领域，也允许国内非公有资本进入，并放宽股权比例限制等方面的条件”；“允许非公有资本进入垄断行业和领域”；“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”；“允许非公有资本进入社会事业领域”；“允许非公有资本进入金融服务业”等。但在现实生活中，民营企业普遍反映地方政府在“招商引资”过程中明显偏向于招揽国有企业；民营经济要进入采掘、能源、钢铁、有色、城市公用设施、银行、保险等国有经济主导的产业领域，普遍会遭遇有形或无形的准入门槛，以至于民营企业家形象地将其称作市场准入遭遇了“玻璃门”“旋转门”和“弹簧门”。
十八大以后，伴随着经济运行步入“新常态”，我国经济增速出现阶段性下降，经济结构发生阶段性变化，经济金融风险呈现多发高发态势。民营经济普遍反映发展遇到了“市场的冰山”“融资的高山” 和“转型的火山”。在此背景下， 企业营商环境的话题再次引发全社会关注。目前，有关企业营商环境的话题热点主要有：
一是市场竞争激烈，企业盈利水平低。以电梯行业为例，当前国内70%的市场份额被外资品牌厂商占领，15%的市场份额被国内最大的10个民族品牌厂商占领， 最后15%的市场份额则由其余600 多家民族电梯厂商瓜分（李稻葵， 2019）。过多的市场参与者、过于分散的市场结构，导致电梯市场滑向了“红海竞争”，企业以成本价甚至低于成本的价格抢夺市场，导致全行业处于微利状态，最终受影响的则是企业发展后劲和产业竞争力。
二是上下游产业经营状况分化，下游产业利润空间受到挤压。如表1所示，从2012年—2016年， 我国采掘业、原材料工业、加工工业物价指数呈阶梯状分布，这表明越是到产业下游，通货紧缩压力越小。与此相对应，由于上游产品价格下跌幅度更大，下游企业的经营状况相对较好。但到2016年后，由于供给侧结构性改革快速推进等原因，情况出现了逆转：上游产业价格上涨幅度明显超出下游，并且越是处在基础地位，价格上涨幅度越大。受到原材料、人力成本上升和市场竞争的双重压力，下游企业反映经营困难也就不足为奇了。
三是竞争优势发生变化，中小企业生存压力加大。主要表现在： 在过去多数年份，大、中、小型企业盈利变化基本同步，但小型企业盈利增长状况要好于中型企业，而中型企业盈利状况又好于大型企业。但2016年以来，情况却发生了逆转变化，如表2所示，大型企业、中型企业盈利增长明显超出中小型企业，甚至出现了大型企业盈利增长而中小型企业盈利下降的“零和”局面。
四是“融资难”“融资贵”问题有所抬头。中小企业“融资难”“融资贵”是个老话题。面对中小微企业巨大的贷款需求和互联网技术快速发展带来的发展潜力，影子银行业务、互联网金融业务在前些年快速发展起来。上述业务创新在一定程度上满足了中小微企业的资金需求，但也存在诸多经营乱象，蕴含着较大的金融风险。随着政府监管力度的加强，特别是2017年以后政府把工作重心放到防范和化解金融风险、“去杠杆”上，上述金融创新工具受到集中整治，影子银行业务大量“回表”，互联网信贷平台（像P2P等）集中爆仓，直接冲击到针对中小企业的融资业务。在上述背景下，中小企业普遍感到“融资难”“融资贵”也就在所难免了。
五是执法力度明显加强，部分企业守法成本提高。近年来， 在污染治理、食品药品质量、安全生产等领域执法力度明显加强， 那些技术、管理、资金条件较差的企业（特别是中小企业）普遍感觉法律遵从成本显著提高。有些企业虽然经过努力，也难以逃脱被勒令“停业整顿”等处境。中美商会《2019中国商务环境调查报告》显示，被调查企业普遍把“对监管的解读不一致，法律法规不清晰和执法不一致”看作是最严重的商业挑战；国内企业家也有感叹：“任性执法”“运动式执法”是企业最突出的经营负担。类似的，近年来政府多次出台减税措施，但在收入增长乏力、财政收支平衡压力加剧的背景下推行“减税”，必然会在实施层面上伴随着税收征管力度的加强。这就使既有的“放水养鱼”的种种做法暴露出来并得到纠正，结果导致部分企业税费负担上升。
六是快速的政策变化加剧了预期不确定性。近年来，我国出台了一系列旨在促进产业结构优化升级的产业政策。但政策承诺严肃性不足，稳定性不够；随着时间的推移，政策效力逐渐下降。这就为相关企业开展长期决策增添了不确定性。不仅如此，鼓励新产业、新企业发展的许多做法，往往是以侵害传统产业、在位企业的合法经济利益为代价的，比如在政府采购中强制用新能源汽车取代传统能源汽车等。国人熟悉政府政策的演变规律，对此已经习以为常，但外资企业却无法接受，明确表示这违反了公平竞争的精神，并将其视作企业营商环境“恶化”的重要标志。国内大型调查也显示：政策连续性是民营企业家眼中影响经商环境的最主要因素之一。
七是政府主动服务不够，企业获得感不足。近年来，政府着力推动“放、管、服”改革，在简政放权、简化行政审批方面取得显著进展，企业确实感觉办证方便，政府办事效率提高了。但在准入之后的投资、运营环节，企业仍需要与供水、供电、供气、银行等部门沟通衔接，企业仍需要为此付出大量的时间和精力。这自然影响到企业对改革的获得感。
营商环境话题背后的真问题
在营商环境话题的背后，隐藏的是下面几个深层次矛盾：
一是市场机制作用发挥不充分，经济运行成本高。市场竞争过度是产业结构不合理、产业集中度偏低的外在表现。从产品生命周期的角度分析产业组织结构变动，在产品成长阶段，由于市场快速增长，会吸引更多企业参与进来，从而导致产业集中度下降；而到了产品成熟阶段，随着市场增速放缓， 则会出现企业并购和企业退出大量增加的现象，导致产业集中度再度上升。由于从工业化中期发展阶段步入工业化后期发展阶段，近年来我国主导产业更替、经济结构调整的趋势十分明显。先是在“次贷危机”影响下，珠三角、长三角民营企业进行过一轮结构调整；随后， 在政府的强力推动下，上游产业也借助“去产能”开展了结构调整； 而上游产业的结构调整又把下游产业结构调整滞后的问题暴露了出来。推动企业兼并重组已经说了很多年，为什么进展如此缓慢？原因不外乎如下几个：（1）国有资本管理体制尚未完全理顺，政府管理重心由“管企业”转向“管资本”尚未完成。相应地，优化国有资本布局、完善国有（控股）企业法人治理结构落后于现实需要。一些企业即便沦为“僵尸企业”，也仍然难以退出；（2）市场体系不完善，金融服务实体能力严重不足。特别是金融市场发展滞后，制约了资产重组和企业兼并活动。在产能大量闲置的背景下，企业的发展思路仍然被铺摊子、上新项目所主导；（3） 社会信用体系不健全，交易成本高居不下。由于企业财务信息普遍失真，企业收购方很难准确判断被收购企业的市场价值；被收购方则不愿接受股票资产作为支付手段。即便最终达成交易、被收购企业的企业主获得了现金，由于自身学识、能力的制约以及全社会诚信意识缺失，原来的企业主也很难把资金投入到新兴领域和新兴企业当中。投资渠道的狭窄反过来又抑制了企业主动退出的积极性；（4）逆向激励带来幻觉，拖延了行动。企业经营遇到困难，向政府反映并要求政府协助解决本身“无可厚非”。但政府每次都以积极的姿态对企业要求做出全面回应，就造成了政府“不仅会帮助企业解决困难，而且能解决一切困难”的印象。结果， 在“减税降费”“补贴出口”“刺激消费”的喧嚣声中，全社会形成了“遇到困难找市长”的氛围，大家普遍生存在幻觉里，最终拖延了真问题的解决。
二是政府治理遭遇“转型阵痛”。“人口红利”的消失使转变发展方式、优化存量资本结构的意义凸现出来。但优化存量资本结构的过程本质上是“分散探索”“反复试错”的过程，只能借助市场机制予以解决。让市场机制充分发挥作用，正是“放、管、服”改革背后的基本逻辑。以“管”为例，其着眼点就是通过将政府管理从“事前审批”为主转向“事中监管”为主，来建立法治、透明、可预期的市场环境，从而为市场主体发挥积极性和创造性创造更加广阔的空间。我国是政府主导型市场经济国家，规范经济行为的诸多法律法规都是由政府主导制定的。这样做的优点是方便灵活、反应迅速， 但也存在明显的缺点。具体如：专业团体参与不足、被管理者意见吸收不充分、过分迁就管理者的利益等。像审批事项过多、审批时间过长、行为规范过于苛刻，处罚手段多样、执法弹性大等。在政府纪律松弛的条件下，企业可以通过“找关系”来缓解上述矛盾；但在“依法治国”、强化“问责”的背景下，上述矛盾便凸现出来。再加上全社会高度重视环境治理和污染防治、食品药品安全、安全生产等问题（而上述问题恰恰是中小企业的痛点），便出现了各级政府层层加码、“拧紧”政策螺丝的现象，从而放大了上述矛盾。在此背景下， 部分地区、部分行业执法检查明显增多，要求整改力度明显加大。相关企业即便投入大量资金和人力从事整改，也可能仍然达不到监管要求。这也从一个侧面显示：目前企业守法成本提高在很大程度上是在偿还过去监管松懈的旧账，是“事前审批”模式向“事中、事后监管”模式转型的阵痛。
强调市场机制在资源配置中发挥决定性作用，并没有否认政府干预和产业政策的意义。近年来， 我国出台了一系列产业政策以支持新兴战略性产业的发展。但在政策操作层面也遇到一系列问题，具体如：政府选择和市场选择发生偏离、政策承诺过多而难以完全兑现、企业借助政策“套利”获取不当利益、扶持新产品新技术导致竞争不公平、非经济手段的使用加剧了政企不分等。上述问题的产生， 很大程度上是以“产业”为基础设计产业政策的结果。事实上，社会分工的发展已经深刻地重构了产业面貌：一方面，企业业务向核心能力聚焦，出现了一些大型企业在生产高精尖产品（如军工产品）的同时还生产大众消费品（如汽车）甚至时尚类产品（如服饰、游艇等） 的现象；另一方面，高附加值生产活动和低附加值生产活动相分离，形成了“一流企业作平台（标准）、二流企业作专利、三流企业作产品”的分工新格局。在这种背景下，政府要支持新兴产业的发展，已不必要、也不可能完全基于“产业”标准来开展政策设计。至于企业反映的与城市供水、供气、供电等公司“打交道难”的问题， 其深层次原因仍然是政府监管严重缺位的问题，只有通过转变政府职能才能彻底予以解决。
三是中小企业服务严重缺位。2002年颁布实施的《中华人民共和国中小企业法》，明确规定了我国扶持中小企业发展的基本政策。毋庸讳言，政府工作仍存在较大差距。以金融服务为例。在传统金融业态的市场框架下，要解决中小（微）企业“融资难”“融资贵” 问题，基本思路是发展中小银行体系和信贷担保体系。1995年开始实施的《中华人民共和国商业银行法》明确规定：只要具备一定经营管理条件、达到最低资本金要求， 就可以提出设立商业银行（或分支机构）的申请，经人民银行审查批准后，设立商业银行（或分支机构）。事实上，在有形门槛之外还须跨越更高的无形门槛。各地虽然成立了政策性担保公司，但其业务主要聚焦于政府性项目上，再加上担保业务有限，普通中小企业很难享受到相关服务。不得已，广大中小企业只能靠相互担保、高息贷款和民间借贷取暖。这种局面在经济繁荣时期尚可勉强维持，遇到经济下行和外部冲击，其潜在风险便集中爆发，最终形成银行、担保公司和中小企业“三输”的局面。
2012年前后，依托金融创新满足中小企业融资需求的理念流行开来。一方面，大量资金从银行“出表”，以信托投资、委托贷款的方式满足特定客户（当然也包括中小企业）的资金需求。据测算，从2012年到2016年，我国广义影子银行规模从30.77万亿元增长到95.94 万亿元，增长了2倍多（任泽平， 2017）。另一方面，互联网金融、P2P业务快速发展起来。2016年， P2P平台贷款成交2.8万亿元，年末贷款规模达到1.21万亿元，已大大超过全国小贷行业的贷款余额。但是，在金融监管严重缺位的条件下开展金融创新蕴含着巨大的金融风险。正像前面提到的那样，随着近年来政府加强金融监管力度，银行表外业务纷纷“回表”，而P2P平台则集中爆仓。就这样，即便经过了十多年的努力，服务中小企业的金融架构始终没有建立起来。
标本兼治，提升企业营商环境
近年来，政府高度重视改善企业营商环境。今年的政府工作报告更是开辟专门章节部署改善企业营商环境问题。我们要加快经济体制改革的步伐，在落实中央重大决策的过程中着力推动深层次矛盾的解决，使企业营商环境得到质的提升。
一是疏通市场退出通道，提高市场机制运行效率。（1）加快社会诚信体系建设。要加强对社会失信人员的惩戒机制，改变法院判决“执行难”问题，在全社会形成诚实守信的氛围；（2）疏通市场退出通道。要强化债务约束，支持通过债务重组、债转股、破产清算等手段化解、处置不良债权；要强化社会保障兜底职能，完善再就业服务，推动“僵尸企业”尽快退出市场；（3）规范发展股权投资市场。要严厉打击会计信息造假、市场操纵和内部交易行为，充分发挥股权投资在企业兼并重组，盘活存量资产中的积极作用。
二是改善对小微型企业的金融服务。（1）近期内，要完善不良贷款处置和责任追究制度，适当提高不良资产容忍度，激发大银行服务小微企业的积极性，确保完成今年的小额贷款增长指标；要鼓励银行开展小微企业金融服务创新（如大银行从小银行手中打包购买“小额贷款”、利用大数据、云计算乃至AI技术拓展中小企业贷款业务等）；要开通创业板，鼓励发展股权融资、风险投资，发展中小企业股权融资；要支持设立政策性贷款担保机构，为中小微企业提供融资支持；（2）中长期内，与监管能力提升相适应，要进一步放开市场准入，支持互联网金融发展，支持中小银行、社区银行发展，加强政策性贷款担保体系建设，以更好地满足小微型企业的金融需求。
三是推进减税降费，降低企业经营成本。（1）降低企业社保成本。在近期内，应增加对贫困省份的转移支付力度，把企业承担的基本养老金缴纳比率统一降低到16%。中长期内，应在提高社保资金管理水平和精算平衡的基础上， 进一步优化社保基金缴纳比例，把明显偏高的社保缴费降下来；（2） 落实税收减免政策。在去年个税改革的基础上，今年国务院又出台了一系列税收减免措施，力度之大远远超出社会预期。要按照中央统一部署扎实推进各项工作，切实把减税工作做实做好；（3）降低公用事业收费，改善公用企业服务。要落实好国务院出台的有关降低资讯费、电费以及其他公用事业收费的相关规定。水、电、气、通讯等公用设施多属于自然垄断行业。要加快构建自然垄断行业监管制度，切实加强对公用事业的监管，将合理定价、改善服务质量纳入机制化、规范化管理轨道，避免“一事一议” 决策的主观随意性。
四是提高政府管理法治化水平，降低市场不确定性。（1）进一步提高政策的科学性和民主化程度。要组织力量，对现有市场监管政策进行梳理，优化监管标准，压缩行政执法自由裁量权；要加强对新出台措施的论证和设计，充分听取专业团体、相关当事人意见； 要合理确定政策目标，重大政策措施涉及政府投入的，应明确资金需求量并确保资金来源，以避免出现“财力不够，行政干预来凑”的现象，从而堵住政府微观行政干预（回归）的后门，为建立透明、法治、可预期的市场环境创造有利条件；要完善重大政策中期评估、反馈机制，及时修正政策设计中的缺陷；（2）推动产业政策“升级”。应按照提高透明度、扩大开放性和保持竞争中性的原则，推动我国产业政策从基于产业分析向基于产业链分析、产业平台分析和产业生态圈分析转型，从扶持新兴产业、振兴夕阳产业向创造公平竞争环境、鼓励研发和支持产业平台建设转型，从层层筛选扶持对象、对优胜者“锦上添花”向提供普惠型激励和为小微企业“雪中送炭”转型， 以明显提高政策效果。（3）推动依法施政、依法治国。要抓住当前机构改革的难得机遇，全面推广“两随机、一公开”行政执法体制改革；要坚持依法行政，把监管工作的重心放到“合规监管”和“过程管理”上，适当提高对经济运行结果（如经济增速、污染物排放）的“容忍度”，避免因要求过高、过急而冲击企业正常的经营活动。
五是全面落实《中小企业法》，完善中小企业服务。（1） 完善相关机构和网络建设。县级以上各级政府应普遍设立中小企业促进局；各级人大常委会也应设立中小企业委员会，对《中小企业法》的贯彻实施情况进行监督指导；要支持商会、协会等市场中介组织健康发展；（2）加快“互联网+”政务建设步伐。要将建设虚拟的“电子政务厅”与建设实体化的“一站式审批（服务）大厅”有机结合起来，进一步提高政府审批效率；要推动政府服务关口前移，为企业提供专业化、个性化的服务（如政策动态、市场信息、法律税务咨询等）；（3）要结合地区特点，建立公共研发、信息平台，为地区特色经济发展助力。
作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部