苏 杨
因为篇幅过长，给杂志排版和读者阅读都带来了负担，所以解读之三这篇长文被拆成了上下两篇， 上篇讲概念、下篇讲操作。考虑到这个话题的火热，不排除根据读者的反馈“打补丁”，讲些实际操作中国家公园旅游新业态的例子和读者的“质疑”与互动，争取把读这个话题文章的用户体验变成软件似的体验——不断免费升级，中间插播“广告”。
说到国家公园与旅游，那真是“剪不断，理还乱……别是一番滋味在心头”——尤其对有点家国情怀的旅游行业官员和学者。这是因为，旅游曾经在国家公园的一线， 后来不仅退居二线、还触了红线， 人人避之不及：2015年开始国家公园体制试点以来，多位部级领导的发言都表示建国家公园不是搞大旅游，“旅游”二字也在国家公园各相关文件和规划中被刻意替换。幸好，《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）挽救了发展（这不是大开发那种发展）、挽救了旅游（这不是大众观光旅游产业那种旅游）。比较这种大起大落的反转，可以发现多位领导心目中的“旅游”似乎与《总体方案》中的“旅游”不完全是一码事。所以，需要首先辨析——
什么是旅游
从中国国家公园的发展历程看，旅游一直是一个不可或缺的角色和无法回避的问题。先不说早在2008年，国家环保总局和国家旅游局就最早从中央部委层面挂牌了一个“汤旺河国家公园”（其后被合并入伊春国家公园体制试点区， 然后一起“无疾而终”）；单说在十八届三中全会确定“建立国家公园体制”以后，在国家层面体现国家公园要求的第一个文件就是2014年8月《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》，其中提出，“稳步推进建立国家公园体制，实现对国家自然和文化遗产地更有效的保护和利用”。其后的发展，也让许多地方政府觉得国家公园是一种国家顶级好景区，许多地方没大干但快上，自行挂上了许多牌子。但好景区的好景不长， 旅游被迅速推到了国家公园的对立面：原本被很多地方领导视为旅游发展机遇的国家公园相关工作，在2015年1月十三部委的《国家公园体制试点方案》和2015年9月中央的《生态文明体制改革总体方案》出台后，明确了国家公园“保护为主、全民公益性优先”和“实行更严格的保护”，多个部级领导在“两会”答记者问等重要场合也反复强调“国家公园不是搞大旅游”，这样的高层压力使得已纳入中央试点的相关地方政府只能改弦易辙。例如，2013年起就由旅游部门到地方挂职的领导提议，将浙江开化“国家东部公园”，列入中央试点成为钱江源国家公园体制试点区后，迅速改变了相关提法， 在说法和做法上都全面向生态保护为主转轨；比其更明显的是中央通过试点实施方案的第一个国家公园试点区——三江源，其局长李晓南在接受记者采访时也明确表示： “在严格生态保护的前提下，可在园区周边开展适度的商业开发，但其规划要与国家公园规划相一致、相协调。国家公园以国家投入为主，不搞门票经济，仅开展限制性的访客预约的生态体验”，显然， 这不仅是将国家公园和旅游景区完全划清界限，连提旅游都觉得犯忌了：旅游变成了生态体验，游客变成了访客。这种说法在《三江源国家公园条例（试行）》中还得到了固化——这个条例全文没有旅游二字。这是中国国家公园体制试点中一个有趣的反转：曾经多少地方因为旅游而对国家公园趋之若鹜；一年间，参与国家公园体制试点的各方就在口头上对旅游避之不及了， 似乎在国家公园试点中一提旅游就是大逆不道。
为什么这样呢？原因应该有二：一是旅游的词义被弱化，二是真正的旅游太难搞。
对旅游的嘴上回避，其实有一个学术解释——词义外延的弱化。生活中，其实我们随处可见词义弱化导致的荒唐。例如，计划生育政策被很多人呼吁要取消，其实对人口数量结构分布质量的调控和基于此的家庭计划发展，就是计划生育，所以计划生育不管在多发达、生育压力多小的国家都普遍存在（鼓励按政策生“足”也是计划生育），对我国更是百年大计。不过，在严格的一孩为主的政策施行多年以后，许多人将计划生育弱化理解为一孩政策，因而产生了这样的误判。同样的情况也存在于旅游上。直至1970年代，旅游仍然是事业，以接待为主的事业。但在“以经济建设为中心”的政绩观下，旅游迅速成了大众观光旅游产业的代名词，旅游因而被地方政府在操作中基本等同于大众观光旅游产业（即便发展出了全域旅游概念，也仍然忽视了旅游事业本来具有的全民公益性和保护需求，旅游本来就包括了休闲、游憩等活动，代表了国民的基本福利），以致让大家都形成了错误的印象——国家公园和旅游水火不容。
严格说来，只要是游客与目的地吸引物之间的非生产性活动， 都可以叫旅游（所以旅游包括了吃住行游购娱六要素，但并非所有的旅游都有这六要素）。也因此，旅游可分为事业和产业，事业的主体可能不是观光而是休闲、游憩、生态体验、教育等，是典型的以“为人民服务”为主体的活动，本来最易让生态保护成果给公众带来获得感；即便是产业，也包括了诸多对区域发展有全面带动作用而又不会增加环境承载力的业态。其实，官方文件中对旅游和游客的定义一直秉承着这样的理解，如《国家旅游及相关产业统计分类（2015）》中就明确了“游客是指以游览观光、休闲娱乐、探亲访友、文化体育、健康医疗、短期教育（培训）、宗教朝拜，或因公务、商务等为目的，前往惯常环境以外，出行持续时间不足一年的出行者”显然，这样的游客中可以成为许多地方搞旅游大开发的顾客的是少数，而考虑国家公园“生态保护第一”的要求，即便是大众旅游产业，也应该呈现为生态旅游这样的业态。要真的执行这样的标准，旅游和生态保护应该是“亲家”。只是这些年来“以经济建设为中心”，旅游产业中大众观光旅游发展最快也最省事——围个景区建个索道或栈道然后收门票，旅游这样本来“为人民服务”的词就被词义弱化： 无论是公众还是部分领导，他们心目中的旅游，就只限于大众观光旅游产业了，顶多考虑下业态升级，和全域旅游对应，加点度假休闲， 仍然局限于非公益性的、缺少技术含量的大众旅游产业。而暂时看不到经济效益、覆盖面广泛的旅游事业（如美国国家公园体系中的国家游憩区和徒步道及相关科普设施的建设）和技术含量高、消费者培养难的产业形式的生态旅游，都被边缘化了——旅游词义也相应弱化了。
单旅游这个词义被弱化也就算了，让国家公园与旅游从亲家变冤家，还有一个原因：各地此起彼伏的国家公园挂牌，主要在西部省份。无论是企业挂牌的昆仑“国家公园”， 还是市地方政府挂牌的黄果树“国家公园”和坎布拉“国家公园”，甚至还有西藏这样的省级政府为拉动旅游业发展自行挂牌了纳木错、珠穆朗玛和雅鲁藏布大峡谷3 个“ 国家公园”。这些冒牌的国家公园仅仅将这四个字当作了一块旅游牌子，且完全没有管理体制改革， 自然完全没有体现国家公园“保护为主、全民公益优先”的功能定位。
当然，这些零乱的挂牌没有规模效应，还没有让公众产生明显的错觉。成规模且有影响的，还是云南前些年在自力更生进行国家公园试点时（有国家林业局的批复公函支撑），将国家公园直接作为一种大众观光旅游产业品牌来开展工作有关。所以，还得要辨析——
什么是国家公园的旅游
考虑到未来国家公园与自然保护区的关系（十九大报告明确国家将“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，而中国目前的两类法定自然保护地分别是自然保护区和风景名胜区），可以先看下自然保护区与旅游的关系：《自然保护区条例》列出了十项禁止行为（第二十六条，砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动，可以简称“十项全不能”），几乎把自然保护区要搞成禁区，但也明确了“缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动”，并在第二十二条“自然保护区管理机构的主要职责”中有“（五）进行自然保护的宣传教育；（六）在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动”。按照真正的旅游定义，这些都属于旅游。而《风景名胜区条例》更开篇即指明“本条例所称风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域”，并说明“风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区的特点，保护民族民间传统文化，开展健康有益的游览观光和文化娱乐活动，普及历史文化和科学知识” 。总结一下，既有的法定保护地依法就可以开展旅游且是保护地管理机构的应有职责。为何依法可以开展的活动成为禁忌呢？是否有前车之鉴？可以云南省为例看看大家以为的国家公园的旅游是什么样的？
云南的国家公园试点工作应该是有设计、有计划、有创新的， 按照“研究—试点—规划—标准— 立法—推广”的模式有序开展，也进行了一些体制改革，如整合了一些保护地机构，出台了地方法规和标准（如《云南省国家公园管理条例》《国家公园基本条件》《国家公园标志系统设置指南》等），印发了“国家公园”建设发展规划， 成立了由多个部门组成的“国家公园专家委员会”。云南全省经批准设立的“国家公园”已有13处，这些“国家公园”全部是在自然保护区基础上设立的，其中影响最大的是后来被列入中央试点的香格里拉普达措。
早在2005年，云南迪庆州政府开始探索国家公园管理模式，成立碧塔海景区管理局和属都湖景区管理局；2006年8月，普达措“国家公园”正式对外开放。同时，迪庆州政府成立“香格里拉普达措国家公园管理局”。但其前期发展情况， 基本就是个典型的、较成功的旅游景区。2012年11月，普达措“国家公园”成为国家5A级旅游景区，当年旅游业收入突破2亿元；2013年5月，云南省城市投资建设集团有限公司入股迪庆州旅游投资集团。2016年，当地旅游业收入达到3.26 亿元，最大日接待游客数量1.7万人。云南自身总结经验时认为：通过改革，实现了自然保护区、风景名胜区等资源的整合，普达措旅业分公司接手负责旅游开发事宜；林业部门回归保护森林资源的职责； 州国家公园管理局负责规划等事宜，实现了监管和经营的分离，对旅游业的管理更加规范；实现社区反哺，对村民进行资金补贴，提高了村民生活水平，调动了社区生态保护的积极性；实现了与水利局、环保局等相关部门的监测资料共享。
应该说，云南的探索有可取之处，但其保护区管理的“权、钱” 相关制度并未调整，生态保护仍然依赖旅游收入“反哺”、发展标准基本对标《国家5A级景区评定标准》、发展目标也仍然看重游客量和门票收入，这当然会让许多人对国家公园产生了错觉——这不就是个更规范且考虑了一点区域带动的旅游景区吗？加之国家公园的名头的确太响亮，所以迄今仍有许多省对国家公园的理解局限于大众旅游产业。例如，陕西省《“十三五” 文化和旅游融合发展规划》中明确“将黄河国家公园打造成为中国文化旅游名片、晋陕旅游第一目的地”，北京市旅游发展委员会领导在首都旅游发展论坛上认为“旅游业是北京建设国际一流和谐之都的重要产业和京津冀协同发展的纽带……大力推进北京长城国家公园试点工作，突出八达岭、慕田峪、古北口等长城文化旅游品牌，打造以历史文化体验为特点的旅游休闲品牌”。
国家公园到底是不是旅游品牌呢？可以比较一下迄今仍然高大上（也有可能是甚嚣尘上）的5A级旅游景区。对许多地方官员来说，刚听到国家公园这个名词时，也习惯性认为国家又搞了一块旅游牌子，完全不考虑十八届三中全会文件提到国家公园时后面还有“体制”这两个字，许多地方因此趁机加挂牌子（如前述的西部多个省份）。《建立国家公园体制试点方案》出台后， 很多地方也没有充分理解其中所提的“保护为主”和“全民公益性”，还在积极争取国家公园体制试点，直到中央全面介入国家公园体制试点、明确了“生态保护第一”，才发现国家公园不只是块牌子、国家公园体制建设沉甸甸。祁连山事件发生（参见《事权统一、责权相当,中央出钱、指导有方—— 解读〈建立国家公园体制总体方案〉之一》，载于《中国发展观察》2017年19-20期合刊）和《总体方案》提出“最严格的保护”后， 许多地方政府被吓得180度掉头， 认为国家公园碰不得，因为其中搞不了开发、国家公园是可能炸掉乌纱帽的雷区。
其实，云南“国家公园”搞的这种旅游并非世界公认的国家公园旅游。认识国家公园的旅游，可以看看国际认识。
首先看理论层面， 不仅在IUCN的保护地分类体系中就已经定义：IUCN的2013年指南明确国家公园是指“大面积的自然或接近自然的区域，设立的目的是为了保护大规模（大尺度）的生态过程，以及相关的物种和生态系统特性。这些保护区提供了环境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娱乐和参观机会的基础”。保护地的专家——IUCN的六个专业委员会之一保护地委员会的主席哈罗德·艾兹维克——观点如下：“将第Ⅱ类保护区和其余类型区分开来，并使其成为一个真正的国家公园的主要标准，就是游客利用……是旅游业决定了什么才是国家公园”。
再看实践层面。美国国家公园体系对周边发展的带动作用是巨大的。虽然其门票低廉（只有少数需要收门票，而平均不到30美元的门票还七天有效，覆盖全体系的年票仅为80美元），但带动作用太显著了（2013年的数据见表1）：国家公园参观者在周边社区总共近146亿美元消费支出的具体构成及产生了14.3万个就业岗位（每年NPS都会发布National Park Visitor Spending Effects Economic Contributions to Local Communities）。
国家公园的旅游，在主要内容和旅游的公益性、科学性、参与性方面，国家公园与大众观光旅游产业有显著的区别，所需的体制机制也有很大的不同。例如，北京段长城629公里，每年大约要接待游客2000万人次。到目前为止，长城接待外国的政府首脑、元首约千位左右。北京段长城没有得到充分的开发与利用， 攀爬长城几乎是游玩长城的全部活动内容了。对长城丰厚的文化知识和科学知识、军事价值等等，很少有景区进行讲解和体验。做大众旅游的人认为司马台长城边上的古北水镇是对原生村庄的逆袭，对传统村庄进行了本质改变， 创造了长城和现代生活新的共生。但做国家公园旅游的人认为，长城只有在定位上成为中国国家公园的窗口、在形式上建成全球志愿者参与中国国家公园的平台、在业态上建立国家公园产品品牌增值体系的特许经营、在内容上体现为多种方式的科普和休闲游憩、在机制上构建保护的成果能转化为可持续的产业收入，才真正体现了“国家所有、全民共享、世代传承”，否则国家公园提供的生态产品就类型不全、种类不多，让人民群众的获得感不强。
总结一下，“国家公园不能搞旅游”和“国家公园是旅游品牌” 这两种认识都有偏颇：国家公园是强调保护的，但通过成龙配套的生态文明体制建设，也有利于促进当地形成绿色发展，将保护好的绿水青山转化为金山银山。而仅有牌子的5A级旅游景区，仅仅是一个部门的价值品牌，虽然通过评级、评估、动态监测和退出机制等初步形成了管理体系，但与中央主导且未来成为自然保护地体系主体的国家公园相比，完全只是一种产业辅助手段而非发展方式。即国家公园的旅游显著不同于旅游景区的旅游，开展这样的旅游活动在主要内容和旅游的公益性、科学性、参与性方面都显著区别于大众观光旅游产业。
这样的旅游活动到底有什么内容、按什么方式来开展、经济支持是什么、地方参与的积极性在哪里？且听下半篇“国家公园的旅游正道——国家公园产品品牌增值体系和特色小镇” 分解。