关秀丽
经过4年富有成效的推进，“一带一路”进入建构规则，促进规制协调的制度合作阶段。未来，中国需要加强创制能力建设，强化规制协调意识，凝聚制度合作共识，把控发展规则制定的主导权，将有益的经验和规则多边化，促进规则流动，践行以规制协调统领国际和国内规则的制度治理思想，对广大发展中国家和世界经济发展紧迫而重要。
“创制能力”建设及其战略意义
（一）“创制能力”的内涵
“一带一路”的发展离不开“创制能力”建设。中国为整个国际社会或某一领域规范国家行为和国家间互动而提出更为“普遍接受”的、可行的原则、规范、规则的能力，即创设相关国际制度、引领国际合作、协调和平衡利益攸关方的能力，直接关系到中国在制定和变革国际规则中的影响力——这种能力称之为“创制能力”。国际规则不仅是价值观建构的产物，也是国家国际合作与国力角逐的产物。国际规则的创制能力除了包括国家创造性地设计国际规则的能力，还包括提出各种国际原则和国际规范的能力。能力大小主要是由他国的认可和接受程度来衡量的。原则和规范的吸引力越强，与之相应的国际规则就越容易被其他国家视为理所当然。相应地，一国创设国际制度和引领国际合作的能力也为其参与国际规则的制定提供了更好的渠道和舞台。创制能力还涉及与其他利益攸关方协调立场、促进合作的能力。
（二）“创制能力”影响一国规制权
创制能力是一种非物质性实力。与一国整体实力和领域优势相关但又有区别。有些国家整体实力很强但缺乏创制能力。有些国家尽管整体实力不够强大，但却拥有很强的创制能力。二战后的很多欧洲大国尽管实力不济，但创制能力并没有随整体实力的下降而丧失。与整体实力和领域优势相比，创制能力在国际规则的制定中是不可或缺的，属于必要条件。一国如果创制能力不强，即使拥有整体实力或领域优势，也很难在国际规则的制定中发挥重大影响。一国如果创制能力强，只要在某个问题领域拥有优势就可以成为该领域国际规则的制定者，如果整体实力占优则可以成为整个国际体系的规则制定者。创制能力与整体实力和领域优势构成国家能够参与国际规则制定与变革的两种基本的要素组合。而创制能力是影响规制权的基础性内置性因素，规制权的范围和强度决定了话语权的大小和强弱。
推动“一带一路”规制协调国际实践的基础和难点
（一）“一带一路”规制协调的国际实践取得显著成就
“一带一路”的核心特征在于政府倡导，体现为一种发展制度安排。“一带一路”倡议打破长期以来中国改革开放主要依托东部沿海港口优势，逐步将中西部内陆沿边地区推向改革开放前沿阵地，实现了国家发展战略与建构国际规则实践的有效链接。“一带一路”倡议不限于沿线65个国家，也不限于WTO成员，为非WTO成员参与国际合作提供了新机遇。“一带一路”初步形成了亚非拉四个层次联动发展的制度安排。在理念上，采取议题倡导机制，凝聚跨国家行为体的合作共识，统一思想；在宏观层面，对接国家战略和发展规划，一般是中央政府之间明确行动路线图，推动议题具体化；中观层次，采取对口合作，次国家行为体的省、区之间落实政策实施路径；微观层次，是项目示范，节点城市的工业园区或经济技术开发区之间推动项目扎根落地。通过“议题倡导－战略（规划）对接－对口合作－项目示范”的发展合作机制体系，形成了一个完整的跨国间国际发展共同体政策协调和机制安排框架，将中国改革开放实践中探索形成的治国理政经验分享到国际合作实践中，具有很强的示范和引领意义。
（二）仍需正视挑战和困难
“创制能力”建设还在“干中学”阶段。制度建设从来都不是纯粹的经济刚需问题。“一带一路”倡议下的“创制能力”既涉及中国自身建构规则的能力，也体现为对国际互动有约束力的规则制定。规则制定权的争夺不可避免，体现在双边、区域和全球层面。既涉及国家间，也涉及国际组织间，更体现在国际组织或国际机制内部。从领域看，我们基本熟悉了制造业相关规则，但在传统FTA没有涵盖的服务贸易、电子商务等领域的便利化如何推动是新问题。国际规则国内化和国内规则多边化还有很长的路要走。
规制协调的内外部环境面临挑战。从外部看，规制协调理念和创制能力建设与当前“一带一路”沿线国家的发展需求和制度需求尚存在距离。在金砖国家中，除中国有能力统筹国际国内规则，推动规制多边化的国际实践外，其余国家市场开放和制度开放差异较大。中国和俄罗斯承诺的服务业开放度明显高于印度、南非和巴西。而印度在事实开放度上呈现较宽松的特征。南非对服务业的开放深度较大。中国对国民待遇的开放度要高于市场准入。金砖国家的内部合作和对外协调能力均面临考验。从自身看，中国引领制度建设和规制协调能力受到多因素掣肘。首先，能不能借“金砖机制”之势推动规制协调的国际实践尚需时间和实践检验；其次，面对仍由发达国家主导国际经贸规则谈判的现实，如何将中国冉冉升级的经济实力转化为中国的创制能力和国际规制制定权尚待探索和实践；第三，发展中国家和新兴经济体的多元化、多层次制度需求考验中国制定规制协调方案的智慧和远见。
创制能力与规制协调互相影响互为条件，二者均是新兴经济体参与国际合作面临的新问题。创制能力是基础也是前提，规制协调体现的是渐进和实践思维。从自身看，需要根据中国在国际体系中实力地位的变化，特别是具体事务上的实力地位，来界定丰富中国倡议的规制协调内涵。创制能力建设和规制协调既是国家发展战略和国际合作的顶层设计的战略支点，也涉及具体领域具体行业的规则实践和经验总结，集规制理论创新与实践探索之大成，对中国及新兴经济体而言，刚刚从市场开放走向制度开放的初级进程中，不可谓不严峻。
推动“一带一路”规制协调国际实践的策略建议
（一）以“规制协调”理念引领制度建设方向
“一带一路”规则建构要发挥其应有效力，就要有顺应世界发展潮流的设计。设计的规则要在更聚“共识”的基础上更容易遵守，更难遭到破坏，更具有透明性。要强化规制协调意识，凝聚制度合作共识。采取“双轨模式”，兼顾效率和公平。研究制定能滋养发展中国家可持续发展的原则、规范、规则、制度，形成“发展性合作”规则，同时，还要着力推动双边合作，将领域合作及功能合作作为发展合作的基石。
（二）把控规则制定权，抓住制度治理之核
一是新兴经济体要联合发出发展性合作诉求，以规制协调取代发达国家主张的监管一致性；二是各国均需要大力推动国内改革，推动包括组织体系、要素价格体系和监管体系等经济体制改革，完善制度环境。三是中国要提升建构规则、统筹国际国内规则能力。围绕提升发展规制内容的制定权，及时总结各领域改革成果和制度建设成就。在多边、区域和双边、单边三个层级框架下继续有序推进市场开放，待条件具备时，尽早全面对外资实施准入前国民待遇加负面清单管理模式，推动涉外管理体制实现重大变革。推动企业、行业协会和民间组织自律规制发展，为统筹国际国内规则，把控发展规则制定权积累实践经验。
（三）重视案例分析，研究模式创新引发的规则新变化
“一带一路”视野下，除持续推动成员国间进出口、贸易自由化外，在全球配置资源，要求将“规制协调”提到议事日程。及早研究准备规制协调规制谈判的“一揽子”内容，包括理念、原则、组织、规则、规范、决策程序等，既是发展中国家谋取更多国际制度空间的需要，也是累积与发达国家谈判“规制合作”经验的需要。未来，要从微观入手，加强案例分析，研究各行业是如何通过模式创新，影响本领域新规则新机制的形成与制定，及时总结出“一带一路”的规制、制度以及规制协调的内容。
（四）加强“创制能力”建设，夯实制度竞争基础
一是准确认知国际制度环境。“创制能力”的基础是对国际制度环境有准确的认知能力，涉及规则发展方向和操作技术。研究美韩FTA，TPP以及中美BIT等条款，熟悉与全球行政法和全球规制庞大的技术性、细节性和程序性的规则体系，仍是中国当下紧迫、现实而有战略意义的工作。二是大力引进国际组织和国际机构。上海自贸区制度创新要更加聚焦于一些有标志性的载体建设，以服务“海上丝绸之路”来提高软实力。首先要快速提升具有国际市场公信度的专业服务能力。包括认证、认可、检测、检验，法律仲裁以及再保险等。既可以采取“走出去”参与竞争与合作的方式，快速提高建制能力，也可以通过引进国际公认的服务主体来提高服务能力。金砖开发银行入驻上海就是一个很好的契机，应该借此机会多引进著名的国际组织和机构，打造专业服务业和集聚区。还要加快前瞻性的规制研究。进一步与“一带一路”相关国家合作，形成一批互认的专业服务标准，优化合作的法制环境。三是全面深化改革，创新国内治理模式。规制制定以及流动从来都是国际制度竞争的核心支撑要素。规则的国内化与多边化，都需要治理效率优化作为支撑，国家内部高效的经济治理与规则学习、适应和创新能力，是新兴大国在规则多边化中占据主动地位的必要条件。中国要推动规制协调的国际实践，争取国际制度的规制权需要以提升“创制能力”为基础，全面深化改革，创新国内治理模式，统筹国际与国内规则，适应和引领新兴经济体国际合作规则发展方向。
（五）持续务实、灵活、丰富“一带一路”规制协调的国际实践
做好“一带一路”规制协调国际实践的基础性工作。一是支持推动重要新兴经济体如哈萨克斯坦、阿尔及利亚等加入WTO。二是充分运用在WTO中学到的国际经贸规则，在总结经验教训的基础上，研究如何把国际经贸规则运用到“一带一路”经济建设当中。三是将已经证明是行之有效的“一带一路”制度安排向区域或多边层面推广。四是借鉴修正发达国家有益的理念和议题，推动发展中国家加快服务业开放步伐，推动市场开放和制度开放。五是提出中国方案，凝聚各方共识，或者形成国际条约，或者在实践中形成国际惯例或者国际习惯，走出全球治理的中国特色。六是尽快设立国家“一带一路”规制协调专业委员会，统筹引领研究新问题。从国际合作角度看，目前，国际组织与国际机构对贸易便利化的关注焦点已从议题设置、谈判进程、标准制定转向推动实施、提供技术援助和能力建设等活动。未被传统FTA涵盖的如服务贸易、电子商务等领域的便利化如何推动是新的问题。从中国自身看，建议把加快培养大国心态和大国能力作为一个课题来研究。所谓大国心态、大国能力有两层意思：一是能否分享利益，吸引更多利益攸关方加入合作。二是能否不仅考虑短期眼前得失，更着眼于长期未来收益，且把长期得失放在第一位？“一带一路”的“创制能力”建设和推动规制协调的国际实践，既需要自身能力过得硬，还要具有领导力和分享精神。这些需要进行系统研究，提出具有前瞻性、战略性、可操作性的中国方案，指导各主体参与“一带一路”建设。
作者单位：国家发改委对外经济研究所
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