陈 征
美国大选正如火如荼地进行，希拉里和特朗普两位候选人将代表民主和共和两党出面角逐总统之职。美国总统选举是一个系统工程，既是候选人学识、才华、社会资源、治国理念和个人形象的竞争，也是时间、金钱、智慧、毅力和耐心的较量。如果没有强大的竞选团队作为支撑，总统竞选人很难施展他们的才华。而积极参与总统选战，帮助候选人赢得选举，也是美国各界精英跻身政坛的惯常“路径”。
美国总统候选人的外交政策顾问往往在其竞选成功后参与组阁，成为总统最亲密的顾问与阁僚，他们也将成为美国外交决策圈的核心成员。在参与决策过程中，他们的个性特征、工作风格、外交理念将或多或少影响中美关系的未来走向。因此，我们在关注美国大选的同时也应适时关注总统候选人的顾问团队，了解他们的外交思想和政策主张，尽早熟悉他们的思维模式与决策风格，知己知彼，为中国外交在大国博弈中赢得主动。
美国的外交决策模式
美国的外交决策过程是一个由不同“决策圈层”组成的同心圆结构。圆圈的内层包括总统和他的亲密顾问；第二层是白宫的相关单位（含国家安全委员会）；第三层是各级政府部门；第四层是国会等；处于政策圈外的则是对政府政策起重要影响作用的利益集团、公众、媒体和个人。基于对美国外交决策过程的研究，我们可以将美国的外交决策归纳为以下几种模式：
（一）正式决策模式
狭义而言，美国的正式外交决策机制就是国家安全委员会（以下简称“国安会”）。国安会隶属于总统行政办公厅，它的成员以总统顾问的身份出席国安会会议，参与外交决策。目前，国安会的常务会员包括：美国总统、副总统、国务卿、国防部长、财政部长、国家安全顾问、参谋长联席会议主席、中央情报局局长。此外，总统的白宫办公厅主任、总统顾问以及总统国家经济政策助理也受邀参加国安会会议。有时，司法部长和白宫管理和预算办公室主任、政府其他部门的部长以及资深官员会受邀参加与其分管业务相关的国安会会议。
美国国安会的工作流程一般需经过提出议题、文件形成的初级阶段、政策协调委员会首次评估、副部长级委员会的二次评估、正部长级委员会讨论、提交国家安全委员会讨论、总统做出决策以及决策执行等七个步骤。
（二）非正式决策模式
由于构成国家安全委员会的官僚机构众多，意见分散而效率低下。美国总统往往会与资深幕僚和高级别官员在正式架构外另辟会商的途径。这种非正式决策机制一般都包括外交决策中最为核心的4名成员：总统、国家安全顾问、国务卿和国防部长。有时总统信赖的其他顾问也会参与进来。与正式决策机制相比，非正式决策机制具有效率高、协商充分、保密性好等诸多优点。
从美国历届总统的决策模式和决策风格来看，一般而言，民主党总统的决策更为扁平化、更倾向于非正式的决策模式。
肯尼迪总统任内，白宫班子的每一位成员都可以与总统直接联系，其国际政治和国内政治助手都可以就外交议题发表意见。因此，在对外政策方面，肯尼迪总统的弟弟司法部长罗伯特·肯尼迪、撰稿人西奥多·索伦森和特别顾问施莱辛格或者财政部长道格拉斯·狄龙拥有与国家安全顾问、国务卿和国防部长同样的发言权。
卡特时期国务卿万斯、国家安全顾问布热津斯基以及国防部长布朗三人定期举行午餐会，以便于三个部门协调立场，共同探讨一些有待解决的问题。卡特总统还于每周五举行外交政策早餐会，参与早餐会的人员包括：卡特总统、副总统蒙代尔、万斯、布热津斯基、总统特别助理乔丹、国防部长布朗。
威廉·克林顿刚接任总统时缺乏外交和国防事务的经验，他在外交政策方面多采纳国家安全顾问安东尼·雷克（第一任）、伯杰（第二任）和国务卿克里斯托弗（第一任）、奥尔布莱特（第二任）的意见。克林顿时期有每周一次的ABC午餐会，国务卿奥尔布赖特、国家安全顾问伯杰、国防部长科恩参加。
（三）顾问模式
这种模式比较特殊，在美国历史上仅仅出现在尼克松-基辛格时期，其特点是总统和国家安全顾问热衷于进行秘密政治，把国务院和其他部门彻底排除出决策核心圈。重大决策都是由总统和国家安全顾问两个人做出的。
2016年不论谁当选，民主和共和两党都有沿袭自历史经验的一套治国机制和工作方式，两党在漫长的执政历史中都积累了大量人才，也形成了带有党派特色的工作模式。一旦希拉里当选，她将大概率沿袭肯尼迪以及威廉·克林顿总统的工作方式。因此，要研究希拉里的外交政策走势就需要对重要的决策参与人进行研究。
希拉里的主要外交政策顾问
美国政治的特点是“政治任命制”，竞选时期出过力的竞选顾问及助手在候选人成功当选后顺理成章成为其内阁成员。希拉里竞选团队中的外交政策顾问将很可能担任国务卿、国家安全顾问以及国防部长等要职，而她也有可能延续民主党的一贯风格，在做与外交相关的决策时咨询她信赖的一些主要顾问（包括其家人）的意见。希拉里的主要外交政策顾问包括：
1.雅各布·苏利文（Jacob Sull
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苏利文生于1976年11月28日，是美国政坛的一颗新星，也是希拉里2016年大选的资深外交政策顾问。
苏利文博士毕业于耶鲁大学法学院，目前是耶鲁法学院的客座教授。他曾任国务院政策规划司司长以及副总统拜登的国家安全事务助理。苏利文在国务院任职期间是希拉里的副幕僚长，也是她的外事秘书。从目前已经公开的档案材料来看，苏利文是希拉里与其他国务院官员之间的桥梁和信息把关人，文件上传下达都是通过苏利文。
苏利文支持自由市场、民主政体和人权，认为保持美国在世界的领导力是美国外交最为重要的任务，而未来美国外交的影响力源自美国应对全球性挑战的国际动员能力。
在为2016年总统竞选做的公开演讲中，苏利文提出未来5到15年美国外交的最大任务是在根据各国实力水平更新国际秩序的同时尽量确保调整后的国际秩序能反映和保护美国的国家利益。
他强调美国外交必须具备主动性，应该从被动应对威胁的“反应型”外交过渡成为解决潜在冲突和分歧的“主动型”外交。
他提出美国的外交议程应该包括：
再加强（Reinforce），即加强美国的经济基础、政治基础、价值基础（如妇女权利、宗教信仰自由等）以及联盟基础（包括推进TPP，与英国、日本、韩国、菲律宾、泰国等盟友加强关系）
再平衡（Rebalance），他将“再平衡”的概念从“亚太再平衡”发展为三方面的平衡。首先是平衡亚太地区，参与亚洲的经济高速发展，应对中国崛起带来的地缘政治挑战。其次，要“再平衡”中东地区，关注伊斯兰国和伊朗。最后是“再平衡”美国面临威胁的能力和手段，尤其是面对腐败问题、网络安全问题以及一些“不对称”的威胁。
再塑造（Reshape），即“再塑造”主要的国际通行法规和规则，在网络安全、防止核扩散、贸易和应对气候变化领域，美国要面对参加谈判和治理的国家越来越多的现状，“再塑造”国际治理体系。
苏利文还强调了现有国际秩序的三大“破坏性”（Disruptive）的力量，俄罗斯、金融危机和恐怖主义。
如果希拉里成功当选，现年40岁的苏利文极有可能成为历史上年纪最轻的国家安全顾问（国家安全顾问的平均年龄为51.3岁）。从过去的工作风格来看，苏利文更像一位年轻版的“斯考克罗夫特”。他是一位“平衡型”的顾问兼助手，深谙行政事务，善于与各个部门，各种官员打交道。他的综合归纳能力极强，希拉里竞选时提出的诸多政策（外交政策以及经济政策）都是由他综合多位顾问的意见形成的。如果希拉里当选而苏利文也被任命为国家安全顾问，他低调的行事作风、尚浅的资历和过去在国务院的工作经历可能会减少国家安全顾问和国务卿之间的摩擦，希拉里的外交团队也可能得以减少内耗。（历史上，国务卿和国家安全顾问都非常强势，意见分歧大的时候，是美国外交内耗最大的时候，比如卡特时期的万斯和布热津斯基）
2.柯特·坎贝尔（Kurt Camp
bell）
坎贝尔毕业于牛津大学，曾任哈佛大学肯尼迪学院副教授。他曾在美国多个政府部门身居要职，服务于美国海军、财政部、国安会，曾任分管亚洲和太平洋事务的国防部副助理部长和分管东亚及太平洋事务的助理国务卿。坎贝尔是无党派智库新美国安全中心（CNAS）的创始人之一。
坎贝尔是目前美国民主党内的主要“智囊”，奥巴马时期美国的亚洲政策主要是在他的主导下形成的，其中就包括最有战略意义的“亚太再平衡”政策。
在坎贝尔看来，小布什时期美国外交犯的一个重大错误就是忽视了中国的崛起。美国的国家安全战略包含过多的内容（如：维护美国的世界领导力；保护美国及其盟友免受恐怖主义袭击；防止核扩散；应对气候变化；关注能源安全；重建美国的军事力量等），以至于模糊了重点。
坎贝尔认为小布什政府在中东消耗了大量的资源，外交战略走上了歧途。美国应该重新审视亚洲在美国全球战略中的地位，美国需要集中力量应对中国和印度的崛起。
坎贝尔的亚太政策主张包括：1.承认并保持与日本、韩国、菲律宾和澳大利亚的联盟关系，尤其是保持与日本的强有力的关系；2.与更多国家建立伙伴关系，包括南非、新西兰、新加坡、马来西亚、越南、东盟国家等；3.主张和中国的贸易接触优于政治接触，并呼吁中国和美国之间应建立起危机管控机制；4. 积极接触印度，缓慢而稳步建立强有力的合作关系，要在国际上承认印度的成功；5.分流美国在亚洲的军事存在，通过建立与亚洲盟国的各种合作机制，深深扎根于亚洲。
由于“亚太再平衡”政策的核心是中国，那么坎贝尔对于中美关系的判断就尤为重要。坎贝尔的思想秉承了欧洲“均势”思想，他关注到了中国的崛起，因此，建议要将美国的注意力和资源更多转移到中国周边。他的外交政策主张从目前来看更倾向于“制衡中国”，而不是“遏制中国”。他本人曾经批评华盛顿的一些政策制定者仍然抱着“冷战”思维，他指出美国政策制定者要注意亚洲国家无意遏制中国。
坎贝尔提出美国对华的应对措施包括：1.建立强有力的合作伙伴关系；2.擅用老朋友；3.在亚洲地区投入更多资源；4.保持军事存在；5.赢得民心；6.了解中国的国内政治。
坎贝尔是美国“亚太再平衡”战略的设计师，他在政治态度上更为亲日一些，也公开撰文宣称美日联盟是美国亚太政策的基石。他目前关注的另一个重点是印度。如果希拉里成功当选，他很可能继续主导美国国务院的亚太政策和对华政策。
3.尼古拉斯·伯恩斯（Nicholas Burns）
伯恩斯目前是哈佛大学肯尼迪学院教授，兼任阿斯本战略集团（Aspen Strategy Group）主任。他先后就读于波士顿学院、巴黎大学、约翰霍普金斯大学，会法语、阿拉伯语和希腊语，是一名职业外交官。曾任苏联事务主管、总统关于俄罗斯、乌克兰和欧亚事务的特别助理、国务院发言人、助理国务卿、美国驻希腊和驻北约大使。小布什时期，任分管政务的副国务卿。
他对俄罗斯、欧洲、亚洲、非洲和中东事务都非常熟悉，能言善辩，曾经担任诸多外交事件的主谈判手。
美国外交界有一种将目前的美—中—印三国关系类比成1972年美—苏—中大三角关系的主张。这种思想的源头要溯及小布什时期的国务卿康多丽扎·赖斯。她是学者型外交官，在小布什深陷“反恐战争”和“伊拉克战争”时，她虽然是小布什中东政策的主要执行人， 也是小布什团队中最不受中东问题困扰的成员。她为美国外交留下非常重要的政治遗产——促成美印关系缓和。此举的长期效果还有待历史来验证。但是，对于美国外交圈里希望促成“美印结盟”的外交官而言，现在的印度对美国就像1972年的中国，打开“美印关系”大门的人将像基辛格一样载入史册。
伯恩斯在任职国务院期间以及辞职后都积极致力于推动“美印关系”。伯恩斯在担任副国务卿时的一大政绩是协助康多丽扎·赖斯成功解决了印度和巴基斯坦的核试验危机，并促成美印关系缓和。按照美国过去处理核扩散问题的惯例，在印度和巴基斯坦分别进行核试验后，本应对印度给予制裁。在赖斯的坚持下，美国不但没有制裁印度，反而由伯恩斯带队飞赴新德里进行了美印之间关于促进民用核能合作的谈判。在赖斯和伯恩斯的大力推动下，美国和印度重启了经济对话。小布什总统和印度总理瓦杰帕伊宣布两国成为“下一步战略伙伴”（Next Steps in Strategic Partnership）。2005年辛格总理访问华盛顿，两国发表联合声明，进一步强化了两国的合作伙伴关系。
伯恩斯从美国政府辞职后，多次撰文呼吁美国应深化与印度的战略合作关系。他在哈佛大学成立了中东、印度和南亚项目并亲自担任主任，邀请多名印度政府高级官员赴哈佛交流，致力于推动美印关系。他表示建立与印度的亲密伙伴关系应该是未来美国外交工作的重点，一个强大的印度符合美国的国家安全利益。他还呼吁下一任美国总统应该继续推动美印关系的发展。
在对华态度上，伯恩斯是比较典型的“实用主义”者，会根据国际形势和中美关系的现状调整自己的观点。总体而言，伯恩斯认为中国和俄罗斯是美国外交需要面对的挑战。他虽然对中国持批评态度（他多次批评中国在朝鲜、缅甸、苏丹、伊朗问题上没有承担应尽的义务，不与美国合作），但是他并不主张“遏制中国”。
他指出21世纪的中国不是20世纪的苏联，华盛顿主张遏制中国的也只是少部分人。尽管美国与中国在人权、宗教、贸易、知识产权和军费预算方面存在许多差异，最好的处理中国问题的方式是接触中国，让中国承担更多的国际责任。
伯恩斯是“国家利益至上”型的外交官，因此，他的对华态度会根据国家利益大小做出调整。比如2008年金融危机时，他公开撰文声称中美两国在经济和金融方面形成了共生关系，中国成为美国最大的债权国，如果没有中国的持续投资，美国很难从金融危机中复苏。
但是在2016年大选期间，伯恩斯又在《华盛顿邮报》上撰文指责中国的强硬态度，认为在中国南海问题上，美国和印度应该支持越南和菲律宾，还大力赞扬国防部长卡特为加强美印军事合作所做的努力。他支持建立美国—印度—日本的三角军事伙伴关系。
伯恩斯将是美国政府内最坚定的“亲印派”，其对华态度可能会发生变化，但是对印态度将保持连续性。
4.温迪·舍曼（Wendy Sher
man）
舍曼在克林顿时期曾任分管法律事务的助理国务卿，并且是奥尔布莱特信赖的助手。她曾任奥尔布莱特—石桥集团的副主席和哈佛大学肯尼迪学院资深访问学者。奥巴马时期，她成为国务院的第三号人物——主管政治事务的副国务卿。
舍曼在国务院更多承担了一名“技术官僚”的角色而非“智囊”。舍曼是美国对朝鲜和伊朗谈判的主要谈判手。如果她进入下一任政府，有可能对美国的东亚政策产生一定影响，但是对美国全球政策的影响力应该不及坎贝尔和伯恩斯两人。
舍曼最为关注美国的东亚政策，她认为中日两国目前是世界第二和第三大经济体，韩国的经济也发展迅速。中日韩三国的经济合作将进而影响东亚地区的外交和安全。她指出三国应该正视历史，中日韩三国对东北亚地区乃至世界的稳定和繁荣至关重要。
舍曼在对华政策上属于“鸽派”，认为虽然中美关系存在起伏，但是美国对华政策保持了一贯性。她支持对中国保持“接触”政策，并认为中国保持稳定和繁荣对亚洲有益，她支持TPP，主张重视美日和美韩关系。
在朝鲜问题上，舍曼支持传统的“胡萝卜加大棒”政策，在与朝鲜进行谈判的同时，她公开呼吁对朝鲜采取更为严厉的经济制裁。
柯特·坎贝尔、尼古拉斯·伯恩斯和温迪·舍曼都是国务卿一职的有力角逐者，目前还不知道谁会最终担任国务卿，但是他们都是希拉里的亲密顾问，希拉里在竞选期间与柯特·坎贝尔、尼古拉斯·伯恩斯两人不定期会面，他们无疑对希拉里的外交政策影响巨大。
5.米歇尔·弗卢努瓦（Michèle Flournoy）
弗卢努瓦被认为是最有可能接任国防部长的候选人。 她本科毕业于哈佛大学，硕士就读于牛津大学国际关系专业。弗卢努瓦曾在哈佛大学肯尼迪学院、国家国防大学、战略与国际研究中心（CSIS）等处进行防务政策与国际安全方面的研究。
她于2009年出任美国国防部副部长，主管国家安全和防务政策的制定、防务政策的整合与监督等，也是美国国防部有史以来官职最高的女性。
值得一提的是，弗卢努瓦与柯特·坎贝尔是政治盟友，他们于2007年共同创立了新美国安全中心（CNAS）并共同撰写名为《继往开来》（The Inheritance and the Way Forward）的政策报告，对小布什的国家安全战略公开提出批评。
2014年美国总统选战开启后，弗卢努瓦便积极撰写文章，多次借助媒体公开发表自己的政治观点。其主要观点如下：
（1）对削减军方开支的做法表示强烈不满，认为其束缚了美国军方的军事领导力，并增加了美国的战略风险。她呼吁要废除《预算控制法案》，增加国防开支；
（2）坚定支持跨太平洋伙伴关系协定（TPP)，并主张两党应该形成跨党派的共识；
（3）反对美军彻底从阿富汗撤军的时间表。认为制定带最后期限的时间表会毁了美国在过去13年的努力，可能会让伊拉克的情况重蹈覆辙。她建议保留一小部分美军对阿富汗国家安全部队加以培训，指导他们进行反恐行动；
（4）呼吁授权美军对叙利亚反对派提供支持，对伊拉克和叙利亚开展更密切的外交接触；
（5）呼吁增强北约的威慑力，增加对乌克兰的援助；
（6）支持打破美国原油出国禁令，允许美国出国原油。
在中国问题上，弗卢努瓦持有典型的“鹰派”观点。2014年，针对中国海军第一次受邀参加环太平洋海军军事演习（RIMPAC）一事，弗卢努瓦在《华盛顿邮报》发表署名文章称美国一贯对华采取接触政策，希望中国能融入国际社会，成为一个“负责任的利益攸关方”，她质疑美国的对华政策是否合适。她批评中国在外交上采取强硬的做法，比如在东海和南海地区，中国放弃了坚持多年的“搁置争议”原则，转而与越南、菲律宾开始争岛礁。
她主张中国应立刻停止抢占岛礁的行为，美国应该帮助亚洲盟友提升其防卫能力。如果中国在南海地区继续有所动作，美国需要建立相应的危机管控机制。她还提出美国可以给中国的国有企业，如中海油施加经济压力，或者将是否接纳中国海军参加环太平洋军事演习和是否遵守南海地区国际仲裁挂钩。
除了未来的国家安全顾问、国务卿和国防部长人选外，前国家安全顾问托马斯·多尼伦以及前国务卿奥尔布莱特也与希拉里保持密切接触。希拉里还有可能咨询两位重量级“顾问”，美国前总统威廉·克林顿，以及一直与她保持联系的基辛格。
从外交的角度来看，希拉里拥有一支“超豪华团队”，她几乎获得了民主党内所有知名外交政策学者和资深外交官的支持。这些顾问们大多有在政府担任高官的经历，他们也在美国外交史上留下了丰富的“政治遗产”。
政治家们往往都有很强烈的成就动机。对政治家而言，成为国家公共政策的制定者就意味着要为自己的政治理想而奋斗，要兑现自己的政治承诺。在可以预见的将来，如果希拉里顺利当选为美国总统，其外交政策的基本战略和思路是有迹可循，甚至是非常清晰的。
希拉里的竞选团队旗帜鲜明地抛出了不少外交理念，很多人在过去的8年里，不断通过讲座、在媒体公开发文、参与政府运作等方式积极推动自己的政治理念。不论希拉里的顾问们出于何种理由推出何种外交政策，他们的逻辑一直是清晰而公开的，这一点对减少中美关系的不确定性是有益的。
至于“亚太再平衡”战略到底对于中国是一种“遏制”还是“制衡”，仍有争议，也有待现实的检验。实际上，中国的崛起已经成为不争的事实，美国民主共和两党对必须要在战略上重视中国的崛起也形成了共识。因此，不论是民主党候选人希拉里还是共和党候选人特朗普上台，在其制定外交政策时一定会将“应对中国崛起”作为形成美国外交战略的基石。美国将继续在亚洲太平洋地区投入更多资源和精力。美国将更深化与日本等传统盟友的关系，并积极拓展与印度的双边关系，不排除在未来十年美—日—印三国形成大三角的战略同盟。
作者单位：北京外国语大学
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