张俊伟
独立财政机构是全球公共财政管理领域的新生事物。目前虽然尚无统一的定义，但独立财政机构具有如下共性。OECD高度评价独立财政机构，认为它是当前新兴公共财政管理架构中最重要的创新之一，并推出了“独立财政机构准则”，以推动独立财政机构的普及和规范发展。独立财政机构的新鲜实践启示我们：推进现代财政改革，应当把加强人大监督作为突破口，建设充满活力的财政委员会，充分发掘预算工委的制度潜力，并善于从政府全局的高度谋划和推进财政改革。
独立财政机构的内涵与特征
独立财政机构（Independent fiscal institutions，IFI）是学术用语，在现实生活中它们对应着不同的实体，具体如：预算委员会、预算理事会、预算办公室等。按照国际货币基金组织（IMF）的定义，独立财政机构是“依据法律或行政性命令而产生，不受党派影响，履行如下至少一方面职能的永久性机构：（1）根据宏观经济目标（上述宏观经济目标通常与财政长期可持续性、中短期宏观经济稳定等相关）评估政府的财政政策、计划和绩效；（2）通过预测、打分或就审慎的关键性指标提出建议，推动预算准备过程使用无偏的宏观和预算预测；（3）识别敏感性财政政策选项，并有可能提出建议；（4）便利财政政策规则的贯彻执行。按照经合组织（OECD）的定义，独立预算机构通常指独立的议会预算办公室或预算委员会。它是由公众资金资助的、在议会或行政法定实体下设立的独立实体，该实体对财政政策及其绩效提供非党派的监督与分析，有时也提出建议。
IMF和OECD对独立财政机构的定义存在差别，但从不同角度揭示了独立财政机构的本质特征，那就是：独立财政机构是官方机构。它是由财政资金支持的，履行法定义务的机构；独立财政机构是独立性机构。它独立于党派纷争之外，按照专业标准开展工作；独立财政机构是分析和预测机构。预测和分析是它的主要工作。通过预测财政收支变化、分析政策实施成本，独立预算机构为加强预算监督、开展政策辩论提供支持。与其他独立性机构相比，独立财政机构具有鲜明的特点：
首先，独立财政机构与审计机构存在明显不同。主要表现在：（1）审计机构的职责主要是在事后对公共部门开展详细的、一致性检查（虽然在一些国家也开展绩效审计）；而独立财政机构则是在事前分析、评估各类议案或提案对预算支出的影响，包括是否违背既有的财政收支规则等；（2）审计机构的工作特点是向后看，通过事后问责来确保财政纪律；而独立财政机构的特点则是向前看，通过揭示特定政策所潜在的财政风险，提高政府可信度并加强财政纪律；（3）审计机构的人员构成以律师、审计师和会计师为主；而独立财政机构在很大程度上是由精干的经济学家团队组成。
其次，独立财政机构与政策咨询性机构也存在明显差别。主要表现在：（1）许多咨询、评议性机构都是背负特定使命的临时性机构，任务一旦完成，该机构也就不复存在了；而独立财政机构是根据相关法律成立的永久性组织；（2）咨询性机构着眼于提出建议，着眼于政策改变；而独立财政机构通常只提供分析和预测，其着眼点是为政策辩论、财政监督提供客观的事实性依据。
再次，独立财政机构与货币政策委员会也存在显著区别。许多国家拥有独立的货币政策委员会。货币政策委员会和独立财政机构之间的差别，主要表现在货币政策委员会通常具有决策权，而独立财政机构不仅没有决策权，甚至也不拥有政策建议权。出现这种差别，主要有两个原因：（1）财政政策目标多元导致问责不易。在二战后很长一段时间内，货币政策的目标也是多元的，包括了经济增长、物价稳定、充分就业、维持国际收支平衡等多重目标。不同政策目标间相互折中就导致货币政策相对宽松，为通货膨胀的发生发展埋下了伏笔。因此，到了上世纪90年代，各国货币政策纷纷向单一目标制（对大国而言，就是稳定物价）回归。判断物价稳定与否，存在客观衡量标准（如CPI、核心CPI等），自然容易追责。相应的，货币政策决策也可委托给专业人士来做。反过来，财政政策目标既包括稳定经济增长，也包括优化资源配置、改善收入分配等，政策手段与目标之间的联系也更加复杂多变，这就使问责变得更加困难；（2）现代社会不存在把财政支出决策“委托”给一家“独立机构”的内在逻辑。财政支出为政府运作提供财力支持，财政支出结构直接反映执政党的施政纲领。公众选举某一政党上台执政，就意味着社会认可其竞选纲领（社会政策优先事项），并希望得到其承诺的社会改变。在此语境下，希望由跨党派的中立机构来决定“最优”财政支出（顺序），显然是不切合实际的。
独立财政机构的快速发展
独立财政机构的案例，最早可以追溯到1936年的比利时和1945年的荷兰。但有代表性的早期案例是美国的国会预算办公室（Congressional Budget Office，CBO）。在美国，议会对预算具有很强的控制权。政府和议会围绕预算控制权争夺不断。长期以来，议会在预算方面占据主导地位，联邦政府各部部长直接向议会提交预算报告，甚至导致了政府财权的分裂。直到1921年，美国参众两院通过《预算和会计法案》（Budget and Accounting Act），赋予总统向议会提交全面预算计划的权利，美国总统才算把预算主导权抓到了自己手中。此后，通过设立预算局（1971年更名为管理和预算办公室），美国总统进一步加强了对预算的控制。与此相对应，国会则因为缺乏制度性能力而难以与美国总统（行政系统）相抗衡。双方的矛盾和冲突在1974年达到高点。当年夏天，尼克松总统以项目拨款和政府政策不一致为由要求扣押预算拨款；而国会对此予以回绝。《国会预算与扣留控制法》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）就是上述冲突的一个结果。国会预算办公室就是依据该法于次年（1975年）成立的。国会预算委员会作为国会下设的非党派、专业性机构，其主要职责是提供客观、专业、及时、非政治化的分析，为参众两院的预算委员会、筹款委员会、拨款委员会开展预算审查、政策辩论提供辅助性支持。
上世纪80年代，欧美国家对“滞胀”问题的探讨不断走向深入，逐步涉及政府管理、公共选择等领域。多方面研究充分表明，着眼于竞选连任、侧重于追求短期效果的政府决策者往往会执行偏松的财政、货币政策，由此引发了对财政、货币政策独立性的持续关注。要求仿照货币政策委员会设立独立财政机构的呼声也不断高涨。但独立财政机构的发展真正成为潮流则是在“次贷危机”爆发之后。“次贷危机”爆发以后，欧美国家相继陷入衰退。为了救助金融体系、稳定经济增长，上述国家不得不采取扩张性财政政策，由此引发人们对财政可持续性的强烈关注。这为独立财政机构的发展提供了难得的机遇。
独立财政机构的爆发式发展，也受到欧盟的积极推动和大力倡导。欧盟实现了货币统一，这限制了成员国独立执行货币政策的能力，推动着其把摆脱危机的希望寄托到实施扩张性财政政策身上。由此导致一些国家财政赤字激增，这不仅为欧元区经济复苏增添了额外的风险，也威胁到欧盟一体化进程。甚至出现了个别国家威胁要退出欧盟的现象。为了推动各国加强财政纪律、增强财政可持续性，欧盟积极推动和倡导各成员国设立独立财政机构。2012年，欧盟“财政契约”（Fiscal Compact treaty）建议各国设立“独立主体”（Independent body）来监督该国遵守财政规则的情况，随后的双包协定（two-pack agreement）则要求欧元区各国设立独立财政主体（independent fiscal body）以为预算过程提供独立的宏观经济预测（independent macroeconomic forecasts）支持。这解释了为什么独立预算机构会最多出现在欧盟地区。当然，在欧盟地区以外，加拿大、澳大利亚、南非也先后成立了议会预算办公室。
OECD高度评价独立财政机构的重大意义，并采取了积极措施来推动其发展。OECD指出：“今天，独立财政机构被认为是新兴公共财政管理架构中最重要的创新之一”。2014年2月，OECD推出“独立财政机构准则”（Principles for Independent Fiscal Institutions），为各国设立独立财政机构、制定相应的行为规范提供了重要的依据。与此同时，OECD还在积极推动开发独立财政机构评估工具，希望通过系统的评估来推动独立财政机构充分发挥其职能。可以预计，良好行为准则和一般性评估框架的推出，必将促进独立财政机构的发展，极大地促进现代财政管理架构的完善。
对于独立预算机构快速发展的潮流，OECD曾做过准确的描述：“在OECD成员国内，……，有一半以上的成员国已拥有独立财政机构，并且，半数以上的独立财政机构都是在过去五年中成立的。在可预见的未来，独立财政机构的数量有可能继续增加”。独立财政机构快速发展的趋势如图1所示。
独立财政机构的机制设计与运作一般原则
从已有的独立财政机构实践看，由于国情不同，需要解决的矛盾也不一样，各个国家独立财政机构在法律地位保障、职能定位、人员编制、预算资金支持力度等方面均存在显著差异。有的国家（如美国）独立财政机构（国会预算委员会）编制高达两三百人，年度拨款数千万美元；但也有国家（如爱尔兰）独立财政机构（财政建议委员会）只有几个人（五名委员会成员，三名秘书），年度预算经费只有几十万欧元。为了推动独立财政机构健康发展，OECD理事会于2014年2月通过了“独立财政机构准则理事会建议”（Recommendation of the Council on Principles for Independent Fiscal Institutions）。建议围绕加强独立财政机构的技术能力、提供高质量的分析报告、强化独立财政机构核心价值提出了22条良好行为准则。上述准则覆盖了独立财政机构从设立、运行到绩效评估的全过程，为各国独立财政机构的设立、规范运行和绩效评估提供了重要依据。准则主要包括如下内容：
1.设立独立财政机构应立足国情，着眼于解决实际问题。准则提出：“独立财政机构需要拥有广泛的国民所有权、承诺和在政治谱系中的广泛共识”。“虽然寻求建立独立财政机构的国家将从对其他国家既有模式和实践的研究中获益，国外的模式也不应该被人为复制或强加使用”。“当地需求和当地的制度环境将决定对独立财政机构所充当角色及其结构的选择；有关独立财政机构的设计还得考虑能力限制”。“独立财政机构的功能应当由国家的预算框架和需要解决的特定问题来决定”。
2.独立财政机构应是超越党派的独立机构。准则提出：“非党派与独立性是独立财政机构取得成功的前提”。“一个真正的非党派实体并不从政治的视角提交其分析；它经常力求展示其客观性和专业特长并服务于所有的政党”。“独立财政机构的领导人应当根据个人成就和技术能力进行选择，而不需要考虑其政治倾向”。“独立财政机构领导任期的长短与任期限制应当用法律形式明确固定下来，就像因故解职的标准和程序应当用法律形式明确固定下来一样。领导任期最好应独立于选举周期”。“独立财政机构的领导人应当拥有充分的、依据现行劳动法雇佣或解雇职员的自由”。“职员的选用应根据个人成就和技术能力，在不考虑其政治倾向的前提下通过公开竞争方式进行”。
3.独立财政机构履行职责应当拥有充分法律依据。准则提出：“对独立财政机构的授权应当在更高等级的立法中予以明确规定”。“如果与立法授权相一致，独立财政机构应当拥有自主开展研究与分析的权利”。“独立财政机构执行的有代表性的任务应当包括（但不限于）：经济与财政预测（短期和中期，以及长期愿景），基线预测（假定政策保持不变），对行政部门的预算建议进行分析，监督遵守财政规则与政府目标的情况，估算重要立法建议的实施成本，以及专题分析研究等”。
4.独立财政机构履行职责应拥有足够的人力和资金保证。准则提出：“分配给独立财政机构的资源必须与法律职责相对称，以使其能够以可信的方式履行其职责”。“给独立财政机构的拨款应当与给其他独立主体（例如审计办公室）的拨款一样予以公开，以确保其独立性”。
5.独立财政机构应当对立法机构履行相应责任。准则提出：立法机构在一国预算过程中发挥关键性的问责职能。“无论是隶属于立法机关还是行政机关，独立财政机构都应当建立相应机制以鼓励其对议会履行适当的责任。这些机制包括（但不限于）：（1）及时向议会提交独立财政机构报告，为议会的相关辩论提供支持；（2）独立财政机构的领导或高级职员出席预算委员会（或类似机构）会议，对议员们的问题做出回应；（3）议会审议独立财政机构预算；（4）议会预算委员会（或类似机构）在任命独立财政机构领导人和解除独立财政机构领导人职务方面发挥作用”。“就提交分析报告而言，应当通过立法形式明确规定议会预算委员会（或类似机构）、其他委员会以及个别委员所提要求的优先顺序”。
6.独立财政机构应能够获得足够信息以有效履行职责。准则提出：在政府和独立财政机构之间经常存在信息不对称。这就产生了“通过立法、重申协约书和谅解备忘录以确保独立财政机构能够及时获得所有相关信息的必要性”。“信息提供应该是免费的，或者，为独立财政机构提供充足的预算资源以覆盖其购买政府有偿服务的成本”。“任何限制获得政府信息的行为，都应该以法律形式明确规定下来”。
7.独立财政机构的运作应高度透明。准则提出：“独立财政机构在以尽可能透明的方式采取行动方面负有特殊的责任。独立财政机构的工作和运作完全透明，为其独立性提供了最大的保护，并使其得以在公众之中建立可信度”。“应当公开独立财政机构的报告和分析（包括对采用数据和方法的全面解释）并使所有人方便地获得”。“应当对报告与相关分析的发布做出明确规定，尤其是要与政府的数据发布相协调”。
8.独立财政机构应加强与社会的沟通和交流。准则提出：“独立财政机构应当开发有效的外部交流渠道，特别是借助媒体、公民社会以及其他利益相关方”。“考虑到独立财政机构在财政政策制定方面的影响力是通过说服而不是通过法律制裁或其他惩罚措施的强制，媒体对其工作的充分报道有助于培养能及时向政府施加压力的、掌握相关信息的选民，从而迫使政府在财政事务上透明、负责任地行事”。
9.独立财政机构的工作应接受外部评估和监督。准则提出：“独立财政机构应当开发相关机制，对其履职情况开展外部评估”。“评估应由当地的、乃至国际专家来开展”。“评估可以采取多种形式：对特定的工作开展评价、对分析报告的质量进行年度评估、常设顾问小组或顾问委员会、以及由其他国家的独立财政机构开展同行评议等”。（上）
作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部