本刊记者 车海刚
2016年的政策咨询研究工作将聚焦于哪些重点领域？如何更好地为中央决策服务？2月25—26日，一年一度的全国政策咨询工作会议在上海召开。这是国家高端智库建设试点工作正式启动之后召开的首次全国政策咨询工作会议。
本次会议为期一天半。国务院发展研究中心主任李伟在会上作工作报告。中共上海市委副书记、上海市市长杨雄到会致辞。上海市委常委、常务副市长屠光绍，国务院发展研究中心副主任张军扩、隆国强、王一鸣，党组成员、办公厅主任余斌出席会议。来自全国各省、自治区、直辖市、计划单列市及省会城市发展研究中心、政策研究室等政府研究机构的近300位代表参加会议。
国研中心今年全面推进国家高端智库建设试点
李伟在题为“把握机遇、主动作为，奋力开创政策咨询研究工作新局面”的工作报告中，传达了党中央、国务院领导同志对政策咨询工作的重要批示，通报了国务院发展研究中心（以下简称“国研中心”）2015年工作情况和2016年工作思路及要点，提出并分析了当前政策咨询工作需要重点关注和深入研究的问题。
在介绍国研中心开展国家高端智库建设试点工作的进展时，李伟说，国研中心自2011年提出建设“一流智库”目标五年以来，已经取得明显成效，为开展国家高端智库建设试点打下了坚实基础。最近几年，国研中心在长期开展经济社会发展领域全局性、战略性、前瞻性、长期性以及热点难点问题研究的基础上，又充实了三项重要职能。一是开展对国家重大改革方案的论证、政策实施过程的中期评估和落实效果的评估。二是面向全社会开展对国家重大改革和经济社会发展政策的专业解读。三是国研中心过去以课题项目为纽带开展的国际交流合作，已经上升为国家层面的交流合作。智库外交正在成为大国外交越来越重要而有效的平台和渠道，国研中心在国家软实力建设方面发挥了重要作用。国研中心服务中央决策的方式，已经呈现出政策研究、评估、解读和国际交流合作“四位一体”的新格局。
李伟说，按照中办、国办联合印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，国研中心在去年3月成立了“国家高端智库建设试点方案”编制工作领导小组，同时还成立了工作小组，去年6月形成了《国家高端智库建设试点方案》并报中宣部审核。去年11月9日，中央深改组第18次会议审议通过《国家高端智库建设试点工作方案》，并公布了首批试点单位名单，国研中心名列首批25家试点单位首位。根据中央和社科规划办要求，国研中心在去年年底修改了《试点方案（草案）》报送社科规划办。目前，试点方案及各项实施细则正在完善，准备上报国务院批准后扎实推进。
李伟还介绍了国际发展知识中心的筹备进展情况。该中心是2015年9月习近平主席在联合国发展峰会上宣布的，由国研中心负责筹建。国研中心已与财政部、外交部、商务部等部门进行了多次深入沟通，筹建方案经过反复讨论、修改，最近准备上报党中央、国务院。
谈及2016年的工作思路，李伟表示，国研中心将全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢牢把握为中央决策服务的根本方向，紧密围绕适应和引领经济发展新常态、推进供给侧结构性改革开展重点热点难点问题研究，以完善组织形式和管理方式为重点，以改革创新为动力，全面推进国家高端智库建设试点，进一步增强政策研究的理论支撑和实效性，进一步提高政策评估的专业水准和规范性，进一步提升政策解读的社会影响和系统性，为中央决策提供高质量智力支撑。
政策咨询工作需重点关注和深入研究八大问题
李伟在报告中重点阐述了今年政策咨询工作需要重点关注和深入研究的八方面问题。
一是关于宏观经济与推进供给侧结构性改革。李伟说，我国当前经济的主要矛盾是供给与需求不匹配、不协调和不平衡，而矛盾的主要方面在供给侧，主要表现为供给不能适应需求的重大变化而做出及时调整。正是在这样的背景下，中央提出了供给侧结构性改革。这既是适应和引领经济发展新常态的重大创新，也是针对近几年需求管理政策边际效果递减的务实选择。供给侧政策倾向主张对外开放、充分发挥市场作用、减少干预、降低税收，在制度上减少限制，注重结构调整，关注中长期目标；需求侧政策倾向主张实施财政和货币政策、增加公共品供给、扩大需求、政府干预，在制度上加强对经济的管制，更注重总量调整，关注中短期目标。
李伟强调，就我国当前而言，供给侧结构性改革是解决供需矛盾和结构失衡的重要抓手和切入点。但是，也要注意不要把供给侧结构改革泛化，要把供给侧体制机制改革的重点与相配套的政策调整区别开来，与产业转型升级的内涵区别开来，与具体产品的升级换代区别开来。具体讲，供给侧结构性改革，就是要通过着力推动供给侧的体制机制改革和政策调整，促进产业转型升级和产品创新提质，增强供给对需求变动的适应性和灵活性。当然，供给侧结构性改革包括的内容十分丰富，今年的重点是“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，既包括体制机制改革内容，也包括很多政策调整内容。
李伟认为，2016年，我国经济处在转型再平衡的关键期，预计投资增速将继续下行，并进入个位数增长时代；出口在保持市场份额不下降的同时，有望出现微幅正增长；消费有望保持基本稳定，增速继续超过投资。同时，仍面临工业通缩、企业效益下滑、资本外流、债务违约增加、潜在失业风险增大等突出挑战。总体看，若能紧紧抓住经济运行的主要矛盾，在保持总需求适度扩张的同时，着力推进供给侧结构性改革，今年仍有条件争取6.5％以上的增长，努力实现“十三五”的良好开局。
二是关于2016年的国际经济走势。李伟说，2016年全球经济发展的风险增高，变数加大。美元升值导致的资本外流和油价低迷导致的出口收入下降，可能对新兴经济体形成双重打击，拖累全球经济，本币贬值预期加强会引发资产抛售潮，冲击金融市场，还会加重企业的外债偿债负担，引发企业破产，从而诱发金融及经济危机，甚至引爆地缘政治冲突。这种风险在2016年年初已经有所显现。2016年，我国要把握好资本账户开放的节奏，实现人民币汇率的有序调整，稳定投资者对中国经济的信心，这有助于稳定我国宏观经济基本面。需要关注今年全球经济面临的另一个主要风险是，美国和欧盟的经济复苏可能都不够稳固。
三是关于化解过剩产能的问题。李伟说，2015年年底的中央政治局会议和中央经济工作会议把“去产能”作为2016年五大任务之一。最近，国务院研究出台《关于钢铁和煤炭业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，提出了不少化解产能的政策措施，但是，还有许多问题值得深入研究。例如，第一，什么是“管用的”退出政策。应研究与此有关的一些问题，如企业退出后大量的债务损失要由谁来承担？如何让银行有积极性核销债务？政府要不要承担一部分债务损失？等等。第二，化解产能过剩的目标问题。化解过剩产能的一项基础性工作是比较准确地判断经济发展趋势，分析市场需求变化。“十三五”期间煤炭需求量、钢铁需求量的变化趋势，对判断化解过剩产能的目标至关重要。第三，哪些行业的产能过剩需要政府推动，哪些行业可以依靠市场化解?现在产能过剩的行业很多，如果都靠政府亲力亲为，既不必要，也不可能。要仔细分析不同产能过剩行业的特征，采取精准有效的措施化解产能过剩。
四是关于当前我国金融领域的主要风险。李伟说，金融风险是今明两年风险防控工作的重中之重。当前金融领域值得关注的风险主要集中在几个方面：
——银行体系风险压力巨大。实体经济杠杆率仍在大幅上升，但经营效益仍在下滑，部分企业只能依靠“借新还旧”甚至“借新还息”维持经营。商业银行资产质量持续恶化。部分中小金融机构尤其是农信社信贷风险突出。今明两年，随着“去杠杆”、“去产能”、“去库存”的推进，商业银行经营环境将更加严峻，风险有可能更为集中。
——外汇市场和跨境资金流动风险不容小觑。受国内经济下行压力较大、美元进入加息周期等因素影响，人民币汇率贬值预期增加，经济主体持汇、囤汇和外币负债去杠杆化意愿增强，资本流出压力上升。今年影响人民币汇率波动和资本流出的主要因素包括：中美经济周期不同步可能导致资本继续回流美国、境内主体资产全球化配置趋势也越发明显、企业海外投资步伐加快等。
——民间金融风险快速上升。近几年快速发展起来的各类理财公司、P2P网络借贷平台等有组织的民间金融，由于经营不规范、监管职责不清等原因，在经济持续下行压力下，违约风险陆续暴露。尤其是P2P网络借贷平台“卷款跑路”事件频发。民间金融涉众性强、地域范围广、风险积聚快，极易引发社会稳定风险，同时也加大了向正规金融体系传导的可能性。
——跨市场、跨行业的交叉风险是风险防范中的难点。随着金融综合化经营不断推进以及金融市场联系日益紧密，风险极易在不同市场、行业以及机构间传递，引发连锁反应和叠加冲击。
五是关于房地产“去库存”及化解潜在风险。李伟说，目前，我国房地产“去库存”任务相当艰巨。在总体压力很大的情况下，三四线城市“去库存”压力更为明显。还应注意的是，在商品房库存结构中，除住宅之外，商业营业用房和办公楼的库存也占较大比重。在“去库存”压力和难度持续加大的情况下，必须高度关注两大问题和风险隐患：一方面，2016年房地产开发投资同比增幅很可能会出现负增长。另一方面，要防止房地产开发投资负增长和“去库存”压力加大，导致金融风险和地方债务风险增大。
六是关于发挥好社会政策的托底作用。李伟说，完善社会政策体系，是保障民生、防范社会风险、实现经济转型的重要基础。面对经济下行压力，要高度重视社会领域的相关政策研究。
首先，要注重研究就业风险防范问题。要加强就业监测与分析，为就业政策调整完善提供依据。同时，针对局部区域、行业的风险，做好包括破产关闭企业员工相关权益保护、就业困难人群再就业安置以及基本生活保障等预案和政策储备。
其次，要注重研究社会保障体系改革完善问题。未来一个时期，要进一步强化以城乡低保为核心的社会保障体系，确保低收入群体的基本生活安全，注重精准扶贫。要加快推进养老、医疗等领域的制度整合，完善管理，更好地发挥社会保障制度促进公平的功能。针对养老、医疗领域的收支不平衡压力，要通过逐步提高统筹层级、完善精算平衡和待遇调整机制、开源和节流并举等综合措施，积极、稳妥地予以解决。
再次，针对快速城镇化，加强公共服务体系改革研究。受户籍制度特别是依附于户籍制度的公共服务体制和社会保障制度的影响，我国城镇化存在不彻底及由此导致的城市内“二元结构”问题，对经济和社会发展的影响非常突出，必须加快解决。最关键的是要改革公共服务体制，保障流动人口享有同等的基本公共服务和社会保障权益，让他们在城镇安家落户，实现以人为核心的新型城镇化。
最后，加强养老服务体系建设研究。伴随着老龄化加速，我国的养老服务压力与日俱增，必须加快建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系。
七是关于构建竞争力导向的农业政策体系。李伟说，通过结构性改革提高农业竞争力，促进农业尽快从拼投入、拼资源、拼环境式增长，转向以提升质量和效率为中心的集约、高效式发展，是“十三五”乃至今后更长时期我国农业现代化建设的重大课题。为此，需要深入反思我国长期实行的增产导向的农业政策体系，充分借鉴与我国具有相同农业资源禀赋的国家在工业化、城镇化进程中农业政策转型的经验教训，尽快构建符合我国发展阶段和国际贸易规则、以提高竞争力为导向的农业政策体系。
李伟提出，以农业政策转型引领农业发展方式转变，需要找准关键环节进行深入研究。一是如何提升我国农业的基础竞争力；二是如何提升我国农业的非价格竞争力；三是如何提升我国农业的供应链竞争力；四是如何提升我国农业的政策竞争力。
八是关于把创新作为培育新增长动力的根本途径。李伟说，在“新常态”下，必须把创新作为培育新增长动力的根本途径。2015年，高新技术产业增速高于工业增加值平均增速4.1个百分点，创新创业呈现出一些积极变化。但是，推动创新发展的新动能还在萌芽阶段，企业创新动力不足、创新能力弱等问题仍然突出，一些制约创新创业的体制机制障碍尚未消除。为此，一是要全面客观地认识创新发展，增强改革的定力和信心；二是实现创新发展要有新理念、新政策；三是要夯实创新发展的根基；四是要抓住创新环境方面的关键问题，集中精力，重点突破；五是要着力提升企业创新能力。
在2月26日的闭幕会议上，李伟又进一步强调了今年政策研究的几个重点。
第一，要关注研究当前如何防止干部群体对改革的焦虑感和疲惫感。李伟认为，目前在简政放权、商事制度等很多方面的改革效果比较明显；但是有的改革真正使人民群众感受到“获得感”可能还有一个过程，有的改革落实到“最后一公里”时还缺少可操作性，还有众多有关改革的文件需要结合本地区、本部门的实际情况，区别轻重缓急，扎实推进，等等。对于这些方面存在的不同程度的焦虑感和疲惫感，应予以重点关注。
第二，构建对外开放经济新体制是国研中心这两年来实际工作的重中之重，但社会上对这个问题的重视程度还没有到位。李伟表示，现在提出的新体制，不是一般的修修补补或加减，而是必须在整个体系、水平上有突破和提升。
第三，关于供给侧结构性改革，李伟重申了“不要将供给侧结构性改革泛化”的观点。
第四，对于今年经济工作五项重点任务中的“三去”问题，李伟表示，在去产能方面，要着重把一些基础数据搞得更准确些，有关情况摸得更透彻些；在房地产“去库存”方面，不能一刀切，现在尤其要高度关注全国城市房地产分化加大的趋势；“去杠杆”主要还是货币政策引导问题，如果实体经济发展好了，效益提升了，杠杆率在市场条件下自然就下来了，但现在还不处于这个阶段。
张军扩在会议的总结发言中，对如何做好今年的政策咨询研究工作谈了四点意见。其一，做好今年政策咨询研究工作，要牢牢把握供给侧结构性改革这个主要任务和主攻方向。其二，做好今年政策咨询研究工作，需要很好把握供给侧政策与需求侧政策的关系，供给侧和需求侧政策要同时发力。其三，在转方式与调结构政策研究中，要把握好政府与市场的关系，切实加强政府该管的事情。其四，在增强发展动力政策研究中，除了注重从产业和技术上打造新的竞争优势外，还要重视重塑新的激励机制问题。
地方实践是国家高端智库建设的重要组成部分
关于共同推进国家高端智库建设工作的问题，张军扩表示，地方发展研究中心的实践是国家高端智库建设的重要组成部分。把地方的首创精神发挥好，把大家的经验总结好、运用好，是国家高端智库建设试点工作取得成效的重要途径。
张军扩说，当前，智库发展面临难得的历史机遇，决策层对智库的重视程度明显增强，对政策咨询研究的需求更强烈，对研究成果质量的要求更高，政策咨询研究面临的竞争压力也越来越大。但同时，智库发展面临不少亟待解决的问题，主要表现在人才管理体制、经费管理体制不适应，研究条件和信息化手段落后等方面。需要我们抓住机遇，解放思想，主动作为，从观念上、人才上、机制上大胆尝试、大胆突破，切实探索出一条符合决策需求和智库工作规律的发展道路。
张军扩表示，国研中心与地方发展研究中心应加强沟通与交流，上下互动、形成合力，共同把智库建设工作推向深入。