有两种性质非常不同的集权，对此必须分辨清楚。
有些事情，诸如全国性法律的制定、本国和外国的关系问题，是与全国各地都有利害关系的。
另一些事情，比如地方建设事业，则是国内的某一地区所特有的。
我把第一类事情领导权集中于同一个地方或同一个人手中的做法称为政府集权，
而把以同样方式集中第二类事情的领导权的做法叫做行政集权。
我决不能设想一个国家没有强大的政府集权会生存下去，尤其是会繁荣富强。
但我认为，行政集权只能使它治下的人民萎靡不振，因为它在不断消磨人民的公民精神。
——托克维尔（Alexis de Tocqueville，《论美国的民主》，1835年）
作者：宣晓伟
在上篇文章中，谈到西方国家在救赎和求知两大终极价值支撑下，与现实历史条件相结合，最终产生了以自由、民主、人权等理念为基础的市场经济和民主政治制度安排，以及建构于这些制度安排之上的现代国家。然而，历史的演进从来不像历史决定论者所认为的那样呈现出一种单向的、线性的演进方式。西方各种“历史决定论”观点，例如“辉格史观”或“唯物史观”，与其数千年一贯的救赎信仰有着密切关系，深受基督教千禧年主义和末世论等观念的影响（参见伯尔曼（1993）《法律与革命：西方法律传统的形成》，中国大百科全书出版社，第24~26页）。如果对历史变迁的现实展开进一步剖析，就会看到西方国家在迈向现代国家过程中的偶然性、复杂性和多样性。
英国建立现代国家的偶然性和独特性
英国一向被认为是宪政民主体制的先驱，人们津津乐道于英国早在1215年的《大宪章》里就做到了对王权的明确限制，确立了“未经国民同意（即贵族所组成的御前扩大议会，以后演变为议会），国王不得征收协助金以外的赋税”，以及“除非经由其同伴的判断，任何自由人不得受到监禁、剥夺财产、被判违法、放逐或任何方式之摧毁”等重要原则。
在1688－1689年光荣革命后通过的《权利法案》更是最终取消了君权神授的理论，确立了议会最高上的立法地位。光荣革命在宪法上明确了没有议会同意国王不得建军的原则，议会通过议案明确列举国家不得侵犯的国民权利；在宗教上出台了增加异见新教徒权利的容忍议案；在财政上允许政府发行更多的债券，使得国家机构的大大扩展成为可能。由此光荣革命成为了现代国家建立民主宪政制度的一块里程碑。对于英国议会民主制的发展，就像顾准所评价的：“13世纪初期英国的《大宪章》，开始不过是国王和贵族之间相争不下的一个协议，然而多种历史事变的凑合，使在其上长出来的议会制度，始而是一株不牢靠的随时可以摧毁的幼芽，继而经过克伦威尔确立了权威，但不免还是典型的贵族政治的装饰品（直到19世纪初依然如此），然后发达起来成为一种复杂精巧的、适合广土民众国家实现民主政治的制度——迄今为止，还没有找到一种足以代替它的制度，虽然它极不完善”。
尽管英国是世界上第一个建立民主宪政制度的国家，也是人类历史上第一个迈入现代社会的国家，但英国之所以会开启现代化转型的过程，却取决于很多偶然的因素。麦克法兰将英国所经历的这个过程比喻成用钥匙去开一扇门，他论述道：“头等重要的是，开启现代性大门的钥匙必须丝丝入扣，这不仅是要把每一个零件都弄正确，而且是要把每一个零件和其余零件的关系摆正确；所以，宗教与政治的关系，家庭与经济的关系，等等，都必须恰到好处。这种契合得以首次出现的概率是几千分之一，甚至几百万分之一。但是它终究出现了”。
法国、匈牙利、俄罗斯等欧洲其他国家现代化转型道路的多样性
事实上，如果将英国的历史与欧洲其他国家的状况相对比，就更能看出英国发展出现代民主宪政体制的偶然性和独特性。它突出体现在两点，一是欧洲国家在封建时期制度的相似性；二是不同国家在随后发展过程中呈现出的多样性。英国与其他欧洲国家所经历的现代化转型过程，在看起来非常相似的基础上进行，却发展出截然不同的制度安排。
在描述中世纪时期欧洲各国的制度相似性时，托克维尔这样写道：“尽管各个民族彼此不同，很少融合，却有如此相似的法律，这不能不使我为之赞叹，……，在英、法、德三个国家里，政府都是依据同一准则行事，议会都是由同样成分组成，并被赋予同样权力。社会以同样方式被划分，同样的等级制度出现在不同阶级之间；贵族占据同样的地位，拥有同样的特权、同样的面貌、同样的禀赋；彼此毫无区别，到处都一模一样。城市结构彼此类似，农村依同样方式治理。农民的处境没有什么不同，土地按同样的方式为人民所拥有、所占据、所耕种，耕者承担同样的义务。从波兰边界到爱尔兰海，领主庄园、领主法庭、采邑、征收年贡土地、服徭役、封建义务、行会等，一切都彼此相似，有时连名称都一样。而更引人注意的是，所有这些彼此相似的制度，都源于同一精神”，他进一步断言：“可以说，14世纪欧洲的社会、政治、行政、司法、经济和文学制度所具有的相似性，比当今制度具有的相似性更大，尽管现代文明致力于开辟条条道路，冲破重重关卡”。
然而欧洲各国在非常相同的基础上，却在随后的现代化进程中发展出了迥异的制度安排，如前所述，英国民主宪政制度的最后确立，源于国王、贵族等不同势力的博弈。福山认为一个典型的封建时期欧洲国家拥有四种主要的势力，它们是：（1）中央君主政府（国家）；（2）高级贵族；（3）更为广泛的士绅（小地主、骑士和其他自由人）；（4）包括市民在内的第三等级（资产阶级的雏形）。而占社会大多数人口的农民尚不是重要参与者，因为他们没有动员起来，还没成为代表自己利益的社会集团（福山（2012）《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，广西师范大学出版社，第326页）。
英国在经历了上述各种势力的漫长博弈之后，最终确立了宪政民主制度，构建了稳定的法治和负责任的政府。然而从各国的现实历史演进来看，却并非总是如此；不同封建时期欧洲国家上述四种势力博弈所产生的均衡结果和制度安排，与英国迥然有别。
在法国，一方面王权扩张所能达到中央集权的程度要比英国深得多，而地方自治则受到严重的剥夺。正如托克维尔在《旧制度与大革命》中所描述的，在法国大革命前，以国王为核心的御前会议已领导着国家的几乎一切事物，一个大臣（总监）具体操办各种事项，各省由一个官员（总督）来领导一切大小事务。随着王权逐渐将传统社会中分散在贵族、教会、法庭、城市、行会等等各种各样的权力都收归到中央，一个庞然大物般的中央集权制便显露身姿、屹然而立。所以在中央与地方关系上，法国在其现代化转型过程中历来长于中央集权，但短于地方自治，尽管法国在封建时期的旧制度下，也曾经拥有过与英国类似的村庄自治和教区自治。法国地方自治的加强和切实保障，只有到了20世纪80年代后才逐渐随着相关的改革得以推进。另一方面，法国在王权扩张及其构建相应的官僚体系时，却没有办法真正做到国家政权体系的非身份化、专业化和理性化，而深深陷入私有化、家族化和寻租的泥淖。由于经常缺乏现金和亟需收入，法国便采用了把官位卖给最高投标者的方式，从军事将领到财政部、征税的公职，都可以拿钱来换。换言之，政府的私有化直达它的核心功能，公职从而变成了世袭的私人财产。因此，法国的制度安排与英国相比，尽管中央集权的程度大大加深了，但国家政权却被家族制深深腐蚀，既不能形成一个真正强大和廉洁的中央政府，也难以保证地方自由和活力，由此伴随的是法国在随后迈向现代国家的过程中历经法国大革命、拿破仑称帝等一系列波折，充满了动荡和起伏。
西班牙在迈向现代国家的道路上，具有与法国十分相似的重要特征，即王权扩张和政权家族化的同步进展，国王与贵族相互勾结，共同掠夺社会其他阶层，从而形成一个寻租型社会或阿西莫格鲁（Acemoglu）所谓的“汲取性制度”（extractive institution），即在这样制度安排下的社会，一小部分人获得利益是通过攫取其余绝大部分人利益的方式来进行。
欧洲国家的制度安排在很大程度上取决于国王、贵族、士绅和第三等级四种主要势力之间的博弈。在英国，国王为一极、贵族为一极、士绅和第三等级为一极，形成三足鼎立的情况，任何一极都不能完全压过其他两极的联合，所以国王要依靠士绅和新兴资产阶级来扩张王权，贵族同样也要依靠他们来对抗国王的任意专制，最终形成三者互相妥协的均衡局面，宪政民主的制度也是在这种妥协均衡中逐渐演进产生的。但在法国和西班牙，却形成了卖官鬻爵的途径，导致了公私难分的国家权力体制，由此贵族阶层虽然丧失了地方的自治权力，却通过这种途径使得国家政权仍存在着家族化的明显特征。在这种体制安排下所得到的均衡结果是国王和贵族更为紧密联系在一起，对其他势力构成压倒性的优势，而贵族、士绅和第三等级却很难像英国一样，能够结合成共同的利益联盟。
而如果在四方势力的角逐中，王权一枝独大，那么也有可能形成压倒性的王权专制国家，例如俄罗斯。由于俄罗斯国家的形成伴随着到处征战和领土的急遽扩张，1480年莫斯科大公国从蒙古人长达两百年统治中独立时，领土只有8万平方公里，但到16世纪前叶，已经扩大为435万平方公里。独特的建国历程使得俄罗斯的体制安排具有明显的自身特色，它的贵族阶层与其他欧洲国家不同，是一种服役贵族，其所拥有的封地通常被称作米尔（Mir）公社，但米尔从未拥有过西欧庄园和领地那样的自治权，服役贵族并不具有米尔土地的所有权，而只能掌握部分米尔的农产品作为自己的收入。米尔土地属于国家。米尔成员虽然由服役贵族管理，但必须共同劳动，向国家提供税收和兵源。因此，在俄罗斯的国家建设过程中，王权始终牢牢掌握着主动权，它通过收买贵族和士绅，构建了一个王权至上的俄罗斯帝国，这种国家体制同样也使得俄罗斯的现代化转型过程历经艰辛和波折。
与俄罗斯王权具有压倒性优势正好相反，在匈牙利贵族阶层拥有了更大的权力，他们一开始就向国王权力施以宪法限制。在1222年匈牙利国王安德鲁被迫签署了金玺诏书，该诏书保护精英免受国王的随心所欲。由于金玺诏书在时间和内容上与《大宪章》如此接近，因此它也经常被誉为东欧的大宪章。然而，匈牙利接下来的历史进程却与英国相差甚远，金玺诏书并未像《大宪章》在英国所发挥的作用一样成为奠定匈牙利自由的基础，虽然这部早期宪法在限制匈牙利国王权力上颇为有效，但实际统治权却落到了贵族阶层的手中。事实上，匈牙利贵族以议会形式将自己的权力制度化。由于贵族占据了优势地位，导致王权一直软弱，难以有效扩张而构建现代国家。孱弱的君主政体和中央权力没有办法抑制贵族阶层对农民的残酷剥削，无法有效保护农民利益；它也不能汲取足够的资源来建设强大的国家机器，以抵御外来侵略，到了1526年被奥斯曼帝国战败，匈牙利就完全丧失了自由。
总结以上各国的历史变迁，可以看到封建时期欧洲国家在现代化转型过程中，虽然在初始阶段有着较为类似的社会结构和社会基础，然而随着各个国家中国王、贵族、士绅和第三等级四种势力强弱的不同，最终却导致了迥异的博弈结果，英国能够发展出宪政民主制度，更像是一种偶然中的偶然，这是与它独特的地理位置、悠久的个人主义传统、新教信仰传统等一系列因素密切相关的。然而，随着英国第一个迈入了现代世界，构建了现代国家的基本制度，它所爆发出的经济和军事实力，不得不使得其他国家向其效仿，欧洲各国也就在残酷的竞争和纷扰的战火中一个又一个地踏上了现代化转型的道路。但是，由于各国有着独特的自身文化传统和物质条件，就像在现代化转型过程中它们的表现各不相同和各具特色一样，最后在迈入现代国家后它们所形成的包括中央与地方关系在内的制度安排，尽管在一些根本原则上较为相似，但在具体形式上却呈现出非常不同的特点。